(Tercera parte)

SENADOR ALEJANDRO ENCINAS RODRÍGUEZ: Muy bien. Muchas gracias, licenciado Castillejos Cervantes. Nos queda muy claro lo complejo de este asunto y qué bueno que lo vamos a discutir con mucho detenimiento.
Queremos plantearles que continuemos con la ronda de intervenciones, para no perder el hilo de la discusión, creo que se enriquecería mucho mejor, creemos –perdón– que sería mucho mejor el contenido de la audiencia; y por eso queremos pedirle al maestro Miguel Sarre, quien es académico del ITAM, abogado de la Escuela Libre de Derecho, sea tan amable por favor, de hacer uso de la palabra.
A ver, sí, señor consejero.
CONSEJERO HUMBERTO CASTILLEJOS CERVANTES: Como se alargó un poco la reunión, tengo algunos compromisos, derivado de la Función Pública; le solicitaría atentamente a los presidentes de las comisiones, si me permiten retirarme.
SENADOR ALEJANDRO ENCINAS RODRÍGUEZ: Le podríamos formular algunas preguntas, atendiéndole su necesidad.
Es que es el promotor de la iniciativa, ni más ni menos, yo quiero decirlo con toda franqueza; y le quiero formular tres preguntas antes de que se retire, muy puntuales, muy concretas, independientemente de que podríamos convocarlo las presidencias de las mesas directivas, a desagregar este amplio y vasto escenario de la evolución que ha tenido el derecho en materia de competencias penales, que va a reformar junto con otras partes de la iniciativa, el Sistema Federal en nuestro país.
Entonces, muy brevemente, y ofrezco una disculpa al maestro Sarre por haberlo hecho venir a la tribuna, hacerlo muy rápido.
La senadora Angélica de la Peña, la senadora Pilar Ortega. A ver, Angélica de la Peña.
SENADORA ANGÉLICA DE LA PEÑA GÓMEZ: Quiero decir que esta reforma es la más bondadosa de los tres temas que estamos discutiendo en estas audiencias, es mi opinión personal.
Me parece que ciertamente la reestructuración de las reglas establecidas en la fracción XXI del artículo 73 en materia penal, nos puede garantizar entrar –y lo digo de manera pragmática– lo más pronto posible a resolver varias materias que estamos discutiendo en el Congreso de la Unión y, particularmente en el Senado de la República que, además de desaparición de personas, forzada e involuntaria; además de tortura, que también estamos planteando se configure en una ley general; también el proceso que ya va en camino, de la justicia penal para adolescentes infractores y por supuesto, ciertamente se han propuesto otras materias.
Ya se hablaba en el caso, quizá, de delitos contra periodistas, que tenemos ahí un proceso importante, también que le tocó a esta Legislatura revisar la ley secundaria con supuestos en los códigos para atracción; pero creemos que sigue estando pendiente todavía y a lo mejor hay que dar ese salto, esta reforma nos permitiría.
Creo que el caso, por ejemplo, la revisión también de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, por hablar lo de narcomenudeo, lo que planteaba con toda puntualidad Lucía de la Comisión Mexicana para la Defensa y Protección de los Derechos humanos. Tengo mis dudas respecto del feminicidio, pero creo que ciertamente hay muchas bondades.
Y, por supuesto, desde ahora intuyo una rica discusión sensacional en las leyes secundarias y particularmente la que tiene que ver con la distribución de competencias entre la federación y las entidades federativas para todos; definición de los tipos penales; unificar la misma sanción punitiva de algún tipo penal que es una esquizofrenia en el país; las formas de investigar, etcétera, yo creo que nos permite avanzar mucho.
Tengo mis dudas, y ciertamente escuché con mucha atención a quienes también nos hablaron antes del señor consejero, que conoce el tema debidamente, de manera muy puntual nos ilustró, de manera rápida, la historia del proceso de cómo se han venido configurando los delitos federales y, sobre todo, la última construcción hacia las leyes generales, como la legislación que permita el establecimiento de las competencias coordinadas, coadyuvantes y corresponsables en los dos ámbitos para la persecución de los delitos, que me parece que es fundamental.
¿Por qué, más allá de trabajar en fino, por qué no se tocó el 124 constitucional?
Yo no veo –van a disculpar la intención no docta de mi pregunta, ustedes saben más, los ponentes también, en su momento, ojalá que nos lo puedan contestar, pero particularmente al señor consejero– cuando a la hora de la interpretación, a la hora de la aplicación, a la hora de invocar la Constitución el 124 que dice que todo lo que no esté expresamente inscrito como competencia para las autoridades federales se entiende reservado al ámbito local, de tal forma que esta puerta, esta llave que nos permite la construcción de leyes generales y entrar lo más pronto posible desde el Congreso de la Unión, ya no del congreso permanente, a dar respuestas a los graves problemas que tenemos en el país, ciertamente en estos graves en estas materias que ya no las voy a repetir, tengamos posibilidades de dar una respuesta pronta. Quizá ya no en esta legislatura, porque tenemos que hacer la ley secundaria, pero sí hacerlo en este año con la nueva legislatura, en el caso concreto si nos ponemos de acuerdo, el proceso en el congreso constituyente nos llevaría a tener pronto estas leyes generales que de manera particular esta distribución de competencias y, por lo tanto, ahí tengo mi duda y esa es mi pregunta concreta.
SENADOR ALEJANDRO ENCINAS RODRÍGUEZ: Muchas gracias, senadora de la Peña.
La senadora Pilar Ortega.
SENADORA MARÍA PILAR ORTEGA MARTÍNEZ: Gracias, senador.
Muy breve. Primero, agradecer la oportunidad de haber tenido esta reunión. Creo que nos clarifica muchos aspectos de la iniciativa.
A mí me gustaría mencionar tres aspectos y una pregunta en la misma, porque creo que hay temas que hay que profundizar.
Yo también comparto la preocupación del doctor Caballero en relación a la propuesta de cambiar el régimen de delincuencia organizada y transferirlo a los estados. Creo que esto es un tema que tenemos que profundizar hoy aquí.
Comparto la idea de Lucía, en relación al tema de feminicidio. Ahí vemos cómo el tema se ha regulado de manera muy diversa por las entidades federativas, con tipos penales que no están funcionando, hay mucha diversidad en los tipos. También creo que es un tema que deberíamos profundizar.
Y, finalmente, me preocupa el tema de las competencias como está planteada la iniciativa. Escuchaba hace un momento al licenciado Castillejos y la pregunta que yo quisiera hacer es si no estamos hablando de una unificación o de la intención de una unificación penal disfrazada en el marco de una ley general.
Porque si es así, tal vez valdría mejor abrir el debate hacia la unificación penal, porque mi preocupación es si no le estamos dando un cheque en blanco al congreso en el reparto de competencias y que este pueda decidir más allá de los parámetros que hoy existen en la constitución y que si no se podían generar problemas cuando, en virtud de que la ley general plantea el tipo penal a) y el tipo penal b) y entonces los estados dicen, bueno, a mí me toca el c) por esta facultad residual y después la ley general se modifique y entonces ya no me toca el c).
¿Qué pasa en estos temas, podríamos llegar a cuestiones de controversias constitucionales? ¿No estamos generando poca certeza, no le estamos quitando certeza a las entidades federativas en cuanto a la regulación de su legislación penal?
Ese es un tema también que creo que nos deja inquietos, creo que se ha generado también un debate interno en este aspecto, creo que es uno de los más medulares de la iniciativa y que creo que tenemos que tener un debate muy profundo al interior del congreso y creo que esa fuese una muy buena oportunidad para empezar a planificar esos aspectos.
Muchas gracias por sus respuestas.
SENADOR ALEJANDRO ENCINAS RODRÍGUEZ: Gracias senadora Ortega.
El senador Roberto Gil.
SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: No voy a abusar del arraigo parlamentario para que concluya la intervención.
Quiero hacer una reflexión al consejero jurídico sobre las implicaciones de orden político constitucional que implica la modificación.
No como una objeción, sino simplemente como una reflexión y un planteamiento.
El sistema constitucional mexicano, bueno, una de las funciones de la constitución es especificar contenidos en la configuración de mayorías, en buna medida el sistema constitucional mexicano ha petrificado la distribución de competencias, de tal manera que sólo se pueda distribuir competencias entre federación y estados, a través del procedimiento especial de reforma, con mayorías súper agravadas y la participación de las legislaturas de los estados.
Hay dos funciones básicas del principio de representación, el poder determinar el origen y destino de los recursos, pero también la determinación de qué conductas merecen reproche penal.
Por eso, en Chiapas el abigeato tiene tratamiento penal y en el Distrito Federal no es un tema, no porque, bueno, es un problema relativo y lo mismo una sociedad, como Guanajuato, reconoce ciertas conductas, asume esas conductas a través de su representación política, asume si esa conducta tiene una especial gravedad para ameritar el reproche penal.
Tiene usted razón, consejero, en efecto le hemos dado a la federación una serie de atribuciones en materia penal, caso por caso, que implican la redistribución de las competencias, pero a partir del procedimiento de reforma constitucional, en el que mayorías súper agravadas resuelven, en buena medida, democráticamente, la expropiación de la atribución de la sociedad en concreto que antes la tenía.
Y lo que sucede, el cambio no es menor, cuando se establezca una cláusula constitucional que faculte al Congreso de la Unión a emitir leyes generales para establecer tipos penales y sanciones, estamos cambiando el sistema de decisión de competencias, de un procedimiento especial de reforma con mayoría súper agravada, a un procedimiento de mayoría simple y eso tiene implicaciones políticas profundas.
Mi pregunta es si no debiéramos, y pasa en materia penal, pero pasa en otras materias. Tenemos un problema de distribución de competencias no solamente en materia penal, sino en salud, en educación y creo que en seguridad, como ya lo hemos visto en estas audiencias.
Por qué no mejor pensar, consejero, en un ajuste al sistema constitucional de competencias, crear las leyes constitucionales con mayorías, con quórums de votación diferentes a los dos tercios, sin la participación de los congresos estatales, pero que te permita distribuir competencias no solamente en materia penal sino en materia de seguridad.
Resolver no solamente el problema de zonas grises en el ámbito penal sino pueda ser un instrumento muy poderoso para resolver otro tipo de problemas de coordinación entre Federación y estados.
Y cambiar nuestro sistema federal de un federalismo rígido a un federalismo más flexible y por supuesto más funcional.
Por sus respuestas, de antemano muchas gracias.
SENADOR ALEJANDRO ENCINAS RODRÍGUEZ: Tiene el uso de la palabra el señor Consejero Jurídico.
Por favor, para que los medios de comunicación puedan registrar bien su intervención.
HUMBERTO CASTILLEJOS CERVANTES: Agradezco mucho todas y cada una de las preguntas.
Este Senado de la República ha demostrado que cada Iniciativa ha sido perfeccionada, agregada, adicionada, con muchas ideas de los distintos partidos políticos y yo creo que esto es la ventaja de la pluralidad política y de la democracia en México.
En primer término, por qué no tocamos el artículo 124 Constitucional:
Seguimos en la lógica de que aquello no reservado expresamente para la Federación, se encuentra reservado en los estados.
Entonces lo que se planteó es, como lo dijo bien el senador Roberto Gil, es una delegación del Constituyente al Congreso de decir qué bienes jurídicos deben estar protegidos en leyes generales.
Por tanto nosotros consideramos que mientras no se expida una ley general, la facultad sobre el bien jurídico tutelado se encuentra en el Estado; si se expide la ley general se puede utilizar una palabra indebida, se expropia esa facultad respecto del bien jurídico para ponerla en la ley general. Creemos que es consistente el tema.
Esto se liga, sin duda, con la pregunta de la senadora y con la pregunta y propuesta de solución del senador Roberto Gil:
¿Se trata de una unificación penal disfrazada? No. No es la intención. No es la intención.
La intención es tratar de meter orden al tema de las competencias penales sin que dejemos de reconocer que algunas entidades federativas tienen algunas características sociales o políticas propias que deben de considerarse.
Comentaba el senador Roberto Gil el abigeato. En Tlaxcala seguramente será el robo de la cabeza del agave que también es un tema que lo tienen como delitos específicos.
Sin embargo, la verdad es que entrarían en cualquier delito de robo sin necesidad de darle una especificidad como el robo de abigeato, o el robo de agave específico en Tlaxcala.
Nosotros creemos que esta es una solución constitucional que puede ser una solución que meta orden a las competencias penales.
Sin duda alguna el tema y la reflexión política del senador Gil, es muy interesante:
Dice: para no estar tocando la Constitución vayamos a, por primera vez, establecer leyes de desarrollo constitucional.
Sin duda alguna es una discusión de una envergadura constitucional mayor. Tener una ley de desarrollo constitucional nos llevaría a tener la concepción de una constitución de principios en donde sólo se protege la libertad y habría una legislación que desarrolla constitucionalmente ese derecho a la libertad, sería un cambio en la tradición constitucional mexicana, pero sería un cambio interesante.
Sin duda alguna, decir que los textos no pueden ser perfeccionados o adecuados para que no se dé la impresión de que es una unificación penal disfrazada desde donde el Congreso de la Unión con una mayoría simple ya puede escoger cualquier delito.
Y pongo el delito de la vida. Pues evidentemente algunas entidades federativas dirían no porque ese abarca un tema específico que sería el aborto, por decir algo; o el delito de robo. Entonces ya no puedo considerar unas cosas.
Yo creo que con algunas precisiones en la redacción podríamos quitar la inquietud que se ha manifestado en este Senado de la República respecto a ello pero sí ya metiendo un poco de orden en el tema porque nosotros creemos que lo que sí es muy dañino es ir yendo cada año, si se fijan desde 2009 casi cada año hemos ido reformando la Constitución para meter leyes generales: ya está la propuesta de desaparición forzada y tortura; en Diputados traen otras propuestas de leyes generales en materia penal; y al final de cuentas, y este es un tema desde mi punto de vista estrictamente teórico, con independencia de las consideraciones políticas de nuestro propio Federalismo.
Las repúblicas federales –Suiza, Alemania, Argentina– tienen códigos penales unificados en la lógica de la mínima intervención del derecho penal, considerando que sólo debe de haber ciertas conductas que requieran el reproche estatal; lo que viene a fortalecer la idea de fortalecer nuestra justicia cotidiana, porque en la medida que no resolvamos el tema de la justicia familiar, mercantil, civil, etcétera; buscaremos las soluciones en los temas penales, como sucede en algunas entidades federativas; cuando en temas de cobros en lugar de utilizar el ámbito mercantil o el civil, se utiliza el ámbito penal.
Con independencia de la posición académica, creo que a partir de la lógica de esta República Federal y esta consideración política, en la construcción de las competencias penales podríamos poner ciertos parámetros constitucionales especiales que permitieran el ejercicio de la facultad de reglar en ley general un bien jurídico tutelado, para evitar que se piense que es una unificación penal disfrazada.
No sé si contesté correctamente a todas las preguntas.
Muchas gracias.
SENADOR ALEJANDRO ENCINAS RODRÍGUEZ: Bien, muchas gracias señor Consejero Jurídico. Agradecemos su presencia, seguramente nos reuniremos en futuras ocasiones; ya sea por iniciativa del Senado o seguramente el Ejecutivo, ante las modificaciones que se realicen a la iniciativa, y agradecemos la atención que ha tenido con la invitación que estas comisiones le han hecho.
CONSEJERO HUMBERTO CASTILLEJOS CERVANTES: Muchas gracias, senador.
Muchas gracias, con permiso.
SENADOR ALEJANDRO ENCINAS RODRÍGUEZ: Continuamos.
Creo que esto va a ayudar todavía a ir centrando la discusión, particularmente con los ponentes que continúan.
Agradecemos la atención del maestro Miguel Sarre, a quien le pedimos haga uso de la tribuna, por favor.
MAESTRO MIGUEL SARRE IGUÍNIZ: Qué tal, muy buenas tardes. Muchas gracias por la invitación, por el foro, señoras senadoras y senadores.
En obvio del tiempo, haré una presentación más sencilla. Tengo un texto escrito, que lo dejaré en la Secretaría, se los he mandado ya por adelantado.
Yo saludo la iniciativa para contar, a través de esta reforma constitucional, con una ley general, una ley marco que establezca los criterios para poder flexibilizar las competencias en materia penal, entre fuero federal y fuero común. Creo que puede contribuir a poner a las instituciones públicas al servicio de la persona, por encima de los espacios de poder para cada autoridad.
La misma palabra de fuero, que es lo que está en juego aquí, co-trasmina un sentido de pertenencia, de posesión, de parcela del poder. Creo que esto es lo que está flexibilizando, creo que le podemos dar al Federalismo, podemos adaptar el concepto de Federalismo a uno en el cual pasa de ser la satisfacción eficaz de los intereses locales a través de autoridades propias, por la satisfacción eficaz de los intereses locales a través de autoridades idóneas.
La reforma constitucional en este sentido, permitiría así quitarse camisas de fuerza que no redundan una utilidad social, sin que sea necesario reformar la Constitución para ello; pero requerimos a su vez que la Ley General de Competencias Penales se regule con suficiencia a la cuestión.
Estimo que los costos en términos de pérdida de facultades de las entidades federativas, efectivamente esta es una cirugía mayor, en decisiones que les afectan mediante los procesos de reforma constitucional; se ve superado por el beneficio que les significa a sus propios habitantes, el hecho de que existan normas competenciales más ágiles al servicio de un sistema de justicia penal más operativo.
De esta forma, la ley propuesta marco de competencias podría favorecer esta eficacia del sistema de justicia penal, si atiende dos aspectos que considero importantes:
Que asuma desde luego el deslinde básico entre lo federal y lo local, como se plantea y como está respetado en este señalamiento sustantivo, pero también debe aprovecharse esta situación para que sea la propia Ley General de Competencias la que regule lo que actualmente establece el artículo 50 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Es decir, solo por una inercia inexplicable en la ley orgánica de uno de los poderes se establece el deslinde entre lo federal y lo local. Esto ya tendría que pasar a la Ley General de Competencias.
Esta ley, en segundo lugar, también habría de asumir las bases generales, como su nombre lo indique, para que sean los órganos legislativos federales y locales y no las autoridades administrativas las que puedan definir competencias materiales.
Las posibilidades para llevar a cabo la investigación, persecución y sanción, la ejecución penal ante los delitos del fuero común por parte de gobiernos federales o viceversa, no comprende o no debe comprender la facultad de los órganos administrativos para alterar las competencias sustantivas de los órganos jurisdiccionales de manera, por ejemplo, que el consejo de la Judicatura Federal o el de una entidad federativa pueda determinar por necesidades del servicio la competencia de los nuevos jueces de control, de manera que estos conozcan casos que son propios de los jueces de ejecución penal.
Ello sería contrario a una serie de preceptos, que se los dejo por escrito, que afectan la imparcialidad, la eficiencia y la independencia de los juzgadores.
En otros aspectos, se invoca en la exposición de motivos el alto impacto, textualmente, para modificar este régimen de competencias.
Estimo que la idea del alto impacto –y se refirió el consejero jurídico a ello en otras pero con la misma idea– no debe ser un elemento rector, un dato rector para modificar competencias.
Es decir, el alto impacto es un concepto mediático, es parte del derecho penal simbólico y no obedece y no responde a la protección de bienes jurídicos que justifican la intervención penal.
Por el contario, en la normatividad propuesta se omiten en esta normatividad, si bien saludo, como lo dije, en el sentido de crear esta nueva ley marco de competencias, pero se emiten algunos criterios que deberían de tomarse en cuenta.
Ya Lucía Chávez, de la Comisión Mexicana, señaló aspectos tales como aquellos que involucran responsabilidad del Estado Mexicano, investigación, la trascendencia de lo local o estatal, pero habría que agregar algunos aspectos que, mucho más allá del alto impacto, responden a la necesidad de hacer un ajuste tan importante como el que se quiere hacer aquí.
Entre estos, señalo específicamente de eficacia, que está comprendido en la exposición de motivos, pero no está en el texto de la reforma, el de evitar la impunidad y garantizar la imparcialidad de la justicia.
Pensemos que esta reforma puede abrir la posibilidad para que, en sasos de desaparición forzada y de tortura, se pueda combatir la impunidad, no podemos esperar avanzar, y quizá en parte por ello no hemos avanzado, cuando son las propias autoridades señaladas como responsables de estos delitos a quienes se les pide que investiguen y persigan los mismos.
En este sentido, y creo que no basta la reforma legislativa, pero sí ayudaría mucho, por ejemplo, que un delito de tortura atribuido a funcionarios de una procuraduría estatal, pueda ser conocido por las autoridades federales y rompemos ahí esto.
Y esto se complementaría de una manera espléndida con esas herramientas prácticas a las que se refería Javier Valencia como la propuesta en el último protocolo contra la tortura de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, donde se prevé la figura del comisario del Poder Judicial de la Federación.
Este comisario lo que haría sería apoyar a los jueces para que cumplan la obligación que el Congreso de la Unión ha impuesto en el Código Nacional, y con toda razón, de procedimientos penales, su artículo 222, para denunciar los hechos delictivos de los que tiene conocimiento en el cumplimiento de sus funciones.
Es decir, cuando se llega a un asunto de rol, cualquier delito, y aparece que hay un elemento de tortura, el juez debe decir: “Aquí yo debo denunciar esto”. Ya no se tratará de dar vista, como era antes; ahora la Procuraduría está llena de vistas y esas vistas es muy difícil procesarlas.
Esto ayudaría enormemente al trabajo de la propia procuraduría, porque el comisario ya encauzaría, primero, lo que toca al fuero local, fuero federal, ya lo encauzaría en forma de denuncia, en donde hay elementos para proceder y la oficina del comisario le daría seguimiento hasta que se pueda resolver este asunto.
Este es específicamente el anexo seis del Protocolo contra la Tortura de la Suprema Corte de Justicia de la nación. Esta es mi línea.
Por otra parte, debo mencionar que esta iniciativa deja en el limbo la materia de ejecución penal por lo que respecta a los jóvenes en conflicto, con problemas penal y ello tendría que señalarse expresamente.

La facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia de ejecución respecto de jóvenes, destinatarios de las normas penales. El derecho “parthouner” o adolescentes, como se quiera manejar, en materia penal también hay un derecho sustantivo, hay un derecho procesal, hay un derecho de ejecución de las medidas o penas que se imponen en este acto.
Y aquí se deja en el aire la competencia normativa para legislar la parte de ejecución respecto de los jóvenes, es decir, los estamos invisibilizando y entonces llegaríamos al absurdo donde ya tenemos un Código Nacional de Procedimientos Penales, tendremos una ley nacional de justicia para jóvenes por causas penales y cada estado tendría su propia ley de ejecución.
Vamos, no hay razón para ello, la ley de ejecución debe seguir la misma tendencia que se apunta, pero no se le considera.
Finalmente estimo que la redacción que tiene muy buena pluma, faltaría agregar estos contenidos y creo que también vale la pena reestructurar con un artículo y para ello me permitiría hacer una proposición en cuatro párrafos muy sencillos, donde dijese el artículo 73, el congreso tiene facultad, fracción 21, primero, muy similar a lo que está, para expedir las leyes que establezcan los delitos contra la federación y las que tengan un carácter nacional único, ya sabemos que es lo mismo, pero creo que valdría la pena ya, podemos incitar o pensamos en la expresión nacional, pues deja que constitución diga único, es nacional, así como en las posibilidades de ambas, tanto respecto de adultos como de jóvenes.
Entonces ya ahí queda cubierto todo.
Pero la legislación nacional en materia procedimental y de ejecución de resoluciones judiciales de naturaleza penal, para adultos y para jóvenes, así como sobre los mecanismos alternativos de solución de controversias en ambos casos.
Aplica a todo el aparato, todo lo procesal, lo que está plasmado en el Código Nacional y que viene en camino en la nueva Ley Nacional de Consecución Penal.
La ley general y aquí no podría estar más de acuerdo con el senador Roberto Gil, efectivamente hay que fortalecer que se hagan las leyes en materia federal, pero esa es una discusión aparte.
Yo creo que esta iniciativa tiene todos los méritos y se puede modificar aparte, un régimen, un sistema de mayor o menor rigidez constitucional para la aprobación de las leyes generales.
La ley general que distribuya competencias para la investigación, persecución, sanción y ejecución penal, respecto de conductas atribuidas a adultos y a jóvenes en atención a su carácter federal, local y nacional, o por razones de conexidad o concurrencia.
Es decir, es esta ley marco. Sí, y aquí ya va a al contenido de esa ley marco regular los supuestos de atracción y delegación de competencia.
Es decir, los supuestos por los cuales se incurre en algunas de las excepciones, se surten las excepciones para la separación tradicional; atracción y delegación de competencias que obedezcan a evitar la impunidad, o sea, reconocer expresamente ese criterio y garantizar la imparcialidad, eficiencia y prontitud en su atención o en los casos que impliquen responsabilidad internacional del Estado.
Es decir, estarían los grandes supuestos por los cuales esta ley podría entrar a detalle a flexibilizar el régimen de competencias.
Muchas gracias.
SENADOR ALEJANDRO ENCINAS RODRÍGUEZ: Muchas gracias maestro Sarre.
Le pediríamos nos hiciera llegar la propuesta puntual de redacción que ya presentó.
Ahora le pedimos al doctor Pedro Salazar Ugarte, Director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.
Aprovechamos para felicitarlo por su ya reciente nombramiento y agradecemos que haya aceptado la invitación a participar.
DOCTOR PEDRO SALAZAR UGARTE: Muy buenas tardes ya tengan todas y todos ustedes.
Muchas gracias senador Encinas.
En verdad quiero agradecer la invitación que me hacen, lo hago a nombre propia y a nombre también del Instituto de Investigaciones Jurídicas.
En particular agradezco obviamente a los senadores Burgos, Arely Gómez, quien tuvo la gentileza de invitarme personalmente, a la senadora Angélica de la Peña, y obviamente a mi amigo Roberto Gil, y al senador Encinas, por supuesto; senador Burgos.
Yo no soy penalista, se lo dije a la senadora Arely cuando me invitó; soy constitucionalista.
Y por lo mismo lo que voy a hacer en algunas de mis reflexiones va a ser salirme relativamente digamos del molde de la Iniciativa, si me lo permiten, y hacer un par de reflexiones de carácter más general, en las que corro el riesgo, y lo asumo, de repetir algunas de las cosas que ya se han dicho, o más bien de reproblematizar algunos de los temas que ya se han indicado.
El primero tiene que ver con el problema estructural en nuestro diseño constitucional sobre el tema específico de seguridad y justicia.
Tenemos, y algunos lo hemos dicho desde hace ya varios años, un sistema esquizofrénico en la materia.
Desde la aprobación de la ley en materia de delincuencia organizada, pero sobre todo a partir de 2008 cuando entran a la Constitución dos sistemas que son lógicamente incompatibles: uno inspirado en el constitucionalismo democrático de los derechos, la presunción de inocencia, el sistema penal acusatorio, etcétera.
Y el otro inspirado, como decía José Antonio Caballero, y ya lo recordaba la senadora, en la lógica del derecho penal del enemigo del Estado de excepción.
Se trata de regímenes que son incompatibles en los principios que les dan sustento, en los diseños institucionales para los que están orientados y en la finalidad que persiguen.
Me parece que la coyuntura actual nos invita hacer una reflexión de fondo sobre la pertinencia de revisar de base ese problema, que es un problema que subyace a toda la materia de seguridad y justicia y que creo que no debemos ni podemos evadir.
En ese mismo sentido me adhiero totalmente a la preocupación y a la reflexión de José Antonio Caballero:
Debemos evitar la expansión de la lógica del régimen inspirado en el estado de excepción y no habría peor manera de expandirlo que delegándolo al ámbito de las entidades federativas.
Me parece que esa expansión debe evitarse e insisto: yo invito a hacer una reflexión profunda del rediseño constitucional en la materia.
Sobre la segunda cuestión, creo que otro de los temas que subyace a las preguntas sobre todo 1 y 2, que tienen que ver con la distribución de competencias, es en realidad una invitación a pensar y a plantearnos en serio qué federalismo, cuál federalismo, o quizá para decirlo de una manera más directa, qué estamos haciendo con el federalismo mexicano.
Y creo que es una pregunta que la debemos de hacer ya, la debemos hacer en serio y en la cual me parece debemos de contemplar muchas alternativas, por supuesto espero para fortalecer al federalismo, e incluso alternativas como las que plantea el senador Gil, que no veo por qué no hay que discutirlas, aunque impliquen un rediseño y un cambio en el modelo de Estado constitucional que tenemos.
No voy a hacer una respuesta a las preguntas 1 y 2; lo que voy a hacer es unas reflexiones que me provocó la lectura completa de la iniciativa en este tema, en el tema que tiene que ver con la distribución de competencias y con el Federalismo.
La primera no es materia de esta mesa, pero tiene que ver con el tema, es que tengo para mí que la iniciativa –por ejemplo– propuesta en el artículo 115 de la Constitución en la iniciativa para que la Federación intervenga en el ámbito municipal, de alguna manera demás de que no me gusta el sentido; pero de alguna manera temo que sea sacarle la vuelta a lo que está pendiente, que es reglamentar el artículo 29 de la Constitución.
Es decir, creo que aquí hay una agenda legislativa que antecede a la iniciativa del Presidente de la República y que está pendiente, y que es la de aprobar todas las leyes secundarias, pero no sólo ésta –pero hoy me refiero a esta–, que se desprenden de la reforma constitucional de 2011 en materia de derechos humanos.
Esas leyes están pendientes, esas leyes están en el Congreso de la Unión, las iniciativas, unas, otras; esas leyes –a mi juicio– deberían de allanar el camino antes de seguir avanzando por el sendero de las reformas constitucionales.
Y en el caso concreto, insisto, si ya tenemos el 29 constitucional, si existe un procedimiento en el mismo, si existe un acotamiento material en sintonía con el artículo 27 del Pacto de San José, no entiendo por qué no lo reglamentamos.
La siguiente cuestión que creo que vale la pena pensar, es en verdad, decía yo: ¿qué estamos haciendo con el Federalismo?; sí hay una reflexión más de tinte teórico-filosófico que estrictamente jurídico.
A la democracia le hace daño la concentración y la centralización del poder; y la tendencia a centralizar el poder es una tendencia que no sólo en esta materia, hemos venido activando en los últimos años y que me parece, insisto, que deberíamos de reconsiderar al menos.
Y creo que tiene que ver, porque atraviesa transversalmente la reflexión sobre el tema de la distribución de competencias en una materia tan delicada, tan delicada como la materia penal.
A la tercera pregunta sí le entro un poco más de frente. Se nos pregunta: la solución a los problemas de tortura y de desaparición forzada, se reduce a la redefinición en la distribución de competencias.
Respondo en sintonía con el doctor Caballero: No. No, por varias razones; ahora regresaré a este punto, pero lo diré desde ahora, porque este problema no se resuelve, al menos no totalmente mediante la expedición de leyes, un problema de otra naturaleza.
Es cierto que el Estado Mexicano tiene una obligación internacional de tipificar en la materia, esta obligación proviene indirectamente del propio Pacto de San José, pero directamente de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada, que si no me equivoco, Santiago, se aprobó en 1994 y México se adhirió en el 2002.
También es verdad que la tipificación en esta materia, debe ser una tipificación uniforme en el país, es decir, el Federalismo no puede ser un pretexto para lo que tenemos hoy y que tiene consecuencias ominosas y graves. Lo que sucedió en Guerrero no solamente es grave por los terribles acontecimientos, por la dimensión humana, por la dimensión social que implica; sino también porque nos anuncia fuertes defectos en nuestro diseño jurídico para enfrentar estos temas.
Entonces, la tipificación debe existir y debe de ser uniforme; y no debe de ser, en ese sentido creo que una ley general, esta es una solución interesante; me adhiero –además lo digo en un paréntesis breve– a la idea de que el camino para aprobar las leyes generales, debe de ser un camino que tenga una cierta fórmula de lucidez, me parece absolutamente pertinente.
Y regreso al punto: no se trata de una tipificación cualquiera, se trata de una tipificación que debe de estar en sintonía con los parámetros internacionales en la materia. Y aquí hay un punto en el que con un matiz difiero de la posición del Consejero Jurídico de la Presidencia, sobre el tema de que sea homologable en todos los casos, al menos la tipificación de secuestro a la desaparición forzada, porque no lo es.
La desaparición forzada es muy importante identificar quiénes son los sujetos que pueden cometerla: el Estado, los particulares, y dicen los instrumentos internacionales, cuando actúan con autorización, apoyo o aquiescencia estatal; pero también –y esto es muy importante por lo que está sucediendo en el país– organizaciones políticas que de facto controlen territorios determinados, y ahí el Estado sigue siendo responsable. El Estado, desde mi punto de vista, sigue teniendo una responsabilidad que es ineludible, aunque se diga que no es una responsabilidad directa.
Y el otro punto –que me parece muy importante y es aquí en donde está mi diferendo– que en la multiplicidad de delitos que se violan cuando se trata del delito de desaparición forzada, está obviamente la libertas personal, pero hay un elemento adicional que es fundamental, que es el ocultamiento de información. Es decir, ese elemento es un elemento que distingue a este delito en particular y que lo convierte en un delito particularmente trágico, porque es cuando lamentablemente uno tiene que reconocer que no están las personas ni vivas ni muertas, están desaparecidas, y eso es lo que convierte esto en un delito continuo, en un delito que además obviamente afecta otros derechos, no sólo el derecho de la libertad personal sino potencialmente la vida, la integridad física, etcétera, de las personas.
Y decía que tipificar es importante, pero no quiero dejar volando que la tipificación es una parte, pero que en este tema, desde mi punto de vista, lo más importante es contar con políticas públicas eficaces. Es una responsabilidad de los gobiernos, no es una responsabilidad de los legisladores, más allá, insisto, de la tipificación.
Y esa es una crítica que creo que vale la pena hacer a muchas de las propuestas del Presidente de la República, porque el Presidente de la República lo que hizo en buena medida fue trasladarle al Legislador la adopción de una serie de medidas para enfrentar un problema que le toca a los gobiernos –lo digo en plural, porque no únicamente al gobierno federal– y creo que ese es un tema del que también tenemos que hacernos cargo, porque mientras acá se está discutiendo cómo se van a reformar los marcos normativos, la realidad sigue exigiendo políticas públicas concretas, eficaces, que respondan además al mandato constitucional que es claro y preciso de proteger, de respetar, de promover y de garantizar los derechos humanos de todas las personas en este país.
Muchas gracias.
SENADOR ALEJANDRO ENCINAS RODRÍGUEZ: Muchas gracias, doctor Pedro Salazar.
Toca el turno a la maestra Mariana Benítez Tiburcio, quien es Subprocuradora de Justicia y de Asuntos Generales de la Procuraduría General de la República.
MAESTRA MARIANA BENÍTEZ TIBURCIO: Muy buenas tardes tengan todos ustedes. Antes que nada, quiero agradecer al Senado de la República la invitación que se nos hace para estar aquí el día de hoy, discutiendo un tema de vital importancia.
Señores senadores, muchas gracias por la invitación.
Trataré también de ser bastante ejecutiva en mi presentación. Primeramente, quiero entrar directamente al punto de cuál es la problemática jurídica que se plantea en la iniciativa del Ejecutivo Federal.
En ese sentido, debe decirse que en la iniciativa se señala, primero, que el Sistema de Competencias vigente, tanto para la legislación de los delitos como en sí para la investigación y persecución, no es suficiente con lo que tenemos el día de hoy para combatir a la delincuencia y reducir impunidad.
Segundo, que este sistema estricto de competencias dificulta muchas veces la persecución efectiva de los delitos y genera dilución de responsabilidades.
Y, tercero, que la disparidad en la regulación de los delitos, deficiente, inexistente en algunos casos, también genera dificultades en la persecución de los delitos.
Como consecuencia de lo anterior, la iniciativa del Ejecutivo lo que propone es, primero, un nuevo federalismo en materia penal; un federalismo cooperativo, le llama la iniciativa, por el que de mejor manera se establezcan competencias específicas para cada orden de gobierno.
Segundo, que este nuevo federalismo se traduce en un sistema de distribución de competencias distinto.
Primero, en cuanto a las facultades para legislar en materia penal, se establece que el Congreso tendrá competencia para legislar delitos contra la federación y una delegación abierta al Congreso para definir qué delitos deben ser regulados en leyes generales.
No se está hablando aquí que es en el caso de todo delito, sino en ciertos delitos y ya el consejero jurídico ha explicado cuál es la idea de fondo.
Segundo, en cuanto a las competencias para investigar, perseguir y sancionar delitos, se otorgan facultades al Congreso de la Unión para expedir una ley general de competencias que distribuye precisamente esto, las competencias, y establezca supuestos claros y definidos de actuación menos rígidos para atender de mejor manera la función de investigación.
Como bien se expone en la iniciativa, ésta tiene una tendencia a partir de 1996, que ha venido apuntando hacia una flexibilización competencial. En esto ya no voy a abundar, ya fue muy claro el consejero jurídico de la Presidencia.
Ahora bien, conforme a la distribución tradicional de competencias establecidas en el artículo 124, se entiende que las entidades federativas tienen reservadas todas las facultades que no estén expresamente concebidas en los servidores públicos.
La Constitución del 17 partía de un claro esquema de federalismo en materia penal, las entidades federativas tienen la atribución de determinar qué conductas deben sancionadas y qué pena deben establecer para cada una.
Ese esquema tiene la ventaja de aprender la propia dinámica y realidad social de cada estado. Así pues, cada estado tiene su propio código penal, mientras que el Congreso de la Unión estaba facultado para determinar, como ya dije, los delitos que atenten contra la federación y por ende determinar qué delitos son federales, su sanción y lo relativo a la investigación y su castigo.
Sin embargo, en años recientes, ya lo han comentado también aquí, quienes me han precedido en el uso de la voz, el artículo 73 constitucional ha sido objeto de muchas modificaciones.
El constituyente en diversas reformas ha reconocido que hay tipos penales, que hay conductas que deben ser reguladas en forma homogénea en todo el país, así como sus sanciones.
En este orden de ideas, se ha facultado al Congreso de la Unión para expedir leyes generales en materia, ya lo dijeron, de secuestro, trata y recientemente delitos electorales.
A pesar de sus avances, es evidente que lo anterior no es suficiente para atender a nivel nacional conductas o fenómenos criminales que afectan de manera superlativa a la sociedad.
Asimismo se hace notar que el Estado mexicano, a través de la suscripción de diversos tratados internacionales, ha contraído la obligación de sancionar penalmente determinadas conductas, como la desaparición forzada y la tortura.
En este sentido cabe mencionar que no todas las entidades federativas han efectuado esta tipificación y aún en los casos en que lo han hecho, los tipos penales han sido criticados por no ajustarse a los estándares internacionales.
De esta forma se estima que la iniciativa presidencial es efectiva en abordar esta problemática. Es necesario generar las bases para poder homologar la regulación que se hace en cierto tipo de delitos y su integración normativa.
Un ejemplo claro del tipo de conductas que requieren de una homologación, pues es el caso precisamente que ya se ha comentado, desaparición forzada y tortura.
Por otro lado también es necesario contar con reglas claras de distribución de competencias para perseguir y sancionar los delitos.
Ahora, en cuanto a las preguntas que se nos han planteado, la primera en cuanto a cómo funcionarán las nuevas competencias, cuáles serán los límites y qué relación guarda esta reforma con la implementación del sistema acusatorio, lo que se puede decir es que estas nuevas competencias van encaminadas a conseguir eficacia y eficiencia de las instituciones de procuración de justicia encargadas de la investigación y persecución de los delitos.
Es decir, que se especialicen los esfuerzos de estas instituciones respecto de lo que deberán conocer tanto del ámbito federal como local.
En otras palabras, este esquema generará la eficacia de las investigaciones que se realizan a nivel federal, a fin de que esta se concentre en casos que determine el propio congreso como de alto impacto, ya sé que no le gusta al doctor Sarre la palabra alto impacto, pero se quiere referir sobre todo a la naturaleza de la conducta, por las características de la propia conducta de quien comete esta conducta y en muchos casos también en el caso de quiénes son las víctimas de esas conductas.
Esa distribución de competencias va a permitir establecer nuevos criterios que brindan certeza jurídica de cuáles son las competencias de la federación y de los estados, pero con un nuevo enfoque especializado, lo que permitirá aplicar el uso de recursos también humanos, materiales, tecnológicos y económicos, en los delitos de competencia de cada orden de gobierno.
A su vez, las entidades también podrán conocer de forma concurrente en ciertos asuntos que actualmente son de competencia federal, con lo cual tendremos un sistema mucho más flexible que atienda a estos criterios de eficacia y eficiencia y no a criterios jurídicos estrictamente regidos.
La propia Iniciativa de Reforma Constitucional plantea un caso interesante. Por ejemplo, el del robo a transporte con arma de fuego.
Hay muchos delitos que se cometen con este tipo de armas. Conforme al actual esquema el delito de arma de fuego debe ser forzosamente investigado, perseguido y sancionado por las autoridades federales, mientras que el otro delito, el de robo, es competencia de las autoridades locales.
Una manera de eficientar recursos humanos y de generar certeza al momento de perseguir los delitos es precisamente la definición clara de quién debe conocer los delitos.
Además esto permitirá que el órgano jurisdiccional que juzga la conducta tenga un panorama mucho más completo de la totalidad de los ilícitos y no partirlos, como también comentó el Consejero Jurídico en los ejemplos que él puso.
También es importante establecer que para el caso de los asuntos que serán competencia de las entidades federativas que sean complejos, deben dotarse de mecanismo necesarios para su adecuada investigación y persecución.
Tal es el caso de los delitos de homicidio doloso a nivel local, por ejemplo, que si bien pueden no estar estrictamente vinculados por los delitos de delincuencia organizada, sí pueden ser cometidos por sujetos vinculados a estas organizaciones criminales.
Por ello deben establecerse mecanismos para que las entidades puedan atender de mejor manera, de manera eficaz este tipo de delitos.
Esto sin duda alguna coincido es parte, debe formar parte del debate cuando se expidan en todo caso estas leyes generales.
En cuanto a la pregunta número 2 de si hay una contradicción entre las dos leyes generales que se plantean, de manera contundente debemos decir que el mecanismo de competencias que establece la Iniciativa, señalada en los incisos B y D de la Fracción 21 del 73 no implica ninguna contradicción.
Por el contrario, yo diría que son propuestas complementarias, pues ambas apuntan a lograr en mi criterio una investigación en persecución de delitos a fin de disminuir la impunidad.
Es decir, se trata por un lado desde un aspecto sustantivo legislar ciertos tipos penales que merecen tener una regulación homologada, pero por otro lado también establecer una clara distribución de competencias para conocer, de esos delitos y en general de los delitos que son competencia tanto de la Federación como de los Estados.
Asimismo, cabe destacar que al tener el Congreso de la Unión la facultad de expedir leyes generales en las materias antes referidas, no debe interpretarse como el hecho que necesariamente debe expedir una ley específica por tema. También ese tema ya se abordó, sino que incluso puede agrupar estas facultades en un solo ordenamiento de carácter general, a efecto de no estar expidiendo ley, tras ley, tras ley, que es lo que hemos venido viendo sobre todo desde el 2009 a la fecha.
En cuanto a la pregunta 3: Si la solución a los problemas de tortura y desaparición forzada de personas se reduce a una redefinición en la distribución de competencias; no.
Para combatir estos delitos, no basta con redistribuir competencias, estamos de acuerdo.
Sin embargo, el diagnóstico acertado del Presidente de la República, de legisladores de diversos partidos, de órganos internacionales y de las propias organizaciones no gubernamentales, es que sí resulta necesario homologar los tipos penales de estas materias y ajustarlos a los estándares internacionales.
Además, no sólo son necesarias las reformas legislativas propuestas.
El combate y disuasión de las conductas, por ejemplo de desaparición forzada y de tortura, debe también pasar por la elaboración e instrumentación –coincido con el doctor Pedro Salazar y con José Antonio Caballero- de políticas públicas tanto a nivel federal como estatal.
No obstante y sin lugar a dudas una redefinición del sistema de competencias sí va a permitir una mejor coordinación y una mejor atención y combate al delito.
Es necesario, y yo insisto aquí, homologar y prever a nivel nacional el tipo penal de desaparición forzada de personas que se ajuste a los estándares internacionales dispuestos en los instrumentos internacionales.
Cabe mencionar que, por ejemplo, hay 6 entidades federativas que no contemplan como delito este flagelo.
Esto de suyo implica que el Estado Mexicano esté en falta con ciertas obligaciones internacionales, pues hay tratados en materia de derechos humanos que obligan a tipificar este delito, como la Convención Internacional para la protección de Todas las Personas, contra las Desapariciones Forzadas, que entiendo ya se ha mencionado aquí.
Inclusive, aun respecto de aquellas entidades que sí han ajustado su normativa interna, ha habido críticas en el sentido de que los tipos penales, sus agravantes, las atenuantes y demás reglas, no dan cabal cumplimiento a las obligaciones convencionales contraídas por el Estado Mexicano.
Por ese motivo, aunado a la necesidad de brindar seguridad jurídica en todo el país, es necesario que el Congreso de la Unión tenga facultades expresas para expedir una ley general en la materia y, con ello, establecer una definición única de este delito ajustada a los estándares internacionales.
Por otra parte, es fundamental que la ley señale que los particulares que actúen con aquiescencia del Estado, también pueden cometer el delito de tortura, con independencia de su grado de participación. Si son cuestiones muy específicas que deben de estar previstas en una sola legislación y no como lo hemos analizado, hay una gran disparidad en la forma en la que se ha regulado este delito, este delito y el caso de tortura en los estados.
Coincido, entonces, que sí efectivamente, no es omnicomprensivo solucionar a través de una ley la tipificación homogénea o la atención integral del delito de desaparición forzada y tortura; pero sí es un gran paso, y creo que lo reconoce el Presidente en la iniciativa.
Sí se tiene que atender este tema de una manera mucho más integral, formulando –ya se ha dicho– con políticas públicas; pero sí es un primer paso para empezar a solucionar este problema.
Muchas gracias.
SENADOR ALEJANDRO ENCINAS RODRÍGUEZ: Muchas gracias, subprocuradora Benítez Tiburcio.
Toca el turno al licenciado Bernardo María León, quien es abogado y consultor privado. Por favor.
***** (Sigue cuarta parte) *****