Versión estenográfica de la Conferencia Magistral del senador Roberto Gil Zuarth, presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República, durante la Séptima Asamblea Nacional de la Conferencia Permanente de Congresos Locales, (Copecol), celebrada en el Centro de Convenciones de esta ciudad.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muy buenas noches tengan todas y todos ustedes.

Quiero agradecer, en primer lugar, la invitación que tan gentilmente me hiciera la Copecol para participar esta noche con ustedes.
Saludo a los integrantes de la mesa, diputados miembros del Comité Organizador; a la presidenta de Copecol; a mi compañero diputado, vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de los Diputados; a todas y todos ustedes.
Cuando me propusieron el tema, la verdad dije que tenía poco sentido tener una intervención con ustedes, porque ustedes son expertos en prácticas parlamentarias; quizá más experto que nosotros. Tienen tiempo en sus legislaturas. Seguramente muchos de ustedes han tenido ocasión de salir a la parte en la función legislativa en otras ocasiones.
Yo lo que quisiera hacer en esta intervención es plantear algunas reflexiones. Quizá hacernos unas preguntas sobre lo que está sucediendo en el país en términos de cambio constitucional y cuáles son los derroteros, las perspectivas y los deberes que tienen los congresos locales en esta nueva realidad constitucional, sobre todo a partir del conjunto de reformas que hemos hecho; 13 reformas estructurales, como les denominamos corrientemente, pero a partir también de específicas reformas que han creado lo que hoy se le denomina “el orden jurídico nacional”.
Que nosotros estábamos acostumbrados, los que son abogados recordarán aquellas lecciones en las que nos decían que había tres órdenes de gobierno; en consecuencia, tres esferas de jurisdicción de abogados. Tres ámbitos de competencia: El federal, el estatal y el municipal.
Y aprendimos en la escuela que, y en el lenguaje corriente, que todas aquellas atribuciones que no estuvieran expresamente reservadas a la federación, estaban en consecuencia reservadas a los estados, y que los municipios tenían trazadas sus responsabilidades, sus atribuciones desde la Constitución y, en consecuencia, ni los estados ni la federación podían intervenir en esa órbita competencial.
Pero resulta que poco a poco esto ha cambiado. Muchas materias que antes estaban reservadas a las entidades federativas hoy se comparten con la federación o de plano la federación ha asumido parcialmente el ejercicio de sus atribuciones.
Y esta estructura tripartita –federación, estados y municipios– está cambiando.
También aprendimos en la escuela que había dos formas del cambio constitucional: La reforma constitucional, es decir, cuando el poder reformador de la Constitución decide cambiar la Constitución a través de un procedimiento en el cual participan las cámaras del Congreso de la Unión y participan las legislaturas de los estados con mayorías calificadas, en el caso del Congreso de la Unión.
Pero que también existe una posibilidad de cambio constitucional que le denomina en la ciencia jurídica “mutación constitucional”, que no es propiamente una reforma, cambios a los textos, sino cambios al entendimiento y a la forma en la que interpretamos la Constitución.
Yo quisiera sugerirles esta noche una (inaudible). Estamos cambiando de manera importante el Sistema Federal Mexicano. Quizá no lo hemos hecho de forma consciente.
Usaba una frase hace algunos días, en el sentido de que estamos haciendo una reforma del Sistema Federal quizá por la puerta de atrás.
Y, en consecuencia, a veces es muy difícil determinar qué le corresponde a cada uno de los poderes constituidos. Qué les corresponde a ustedes como congresos locales; qué le corresponde al Congreso de la Unión, en muchas materias –como ustedes ya lo han podido ver– ciertas tensiones como en materia educativa, en materia de transparencia, corrupción electoral destacadamente.
¿Qué está sucediendo en el país?
Una de las discusiones más importantes, más difíciles de la creación de nuestra Constitución, fue el arreglo federal. Fue la distribución de competencias entre, insisto, federación, estados y municipios.
Esa fue la discusión que más tiempo les llevó a los redactores originales de la Constitución.
Fue una decisión muy compleja en términos políticos, porque el país tenía ciertos antecedentes de centralismo, funcional de centralismo político, y nuestra tradición federalista no estaba culturalmente inventada.
Revisaron los inventores de la Constitución, sobre todo el modelo norteamericano, y se convencieron de que había que adoptar el Sistema Federal.
A diferencia de los Estados Unidos, nuestro país no venía de la sumatoria de órdenes territoriales, es decir, las 13 colonias en Estados Unidos se ponen de acuerdo para protegerse y, en consecuencia, constituyen una entidad superior, el orden federal.
Nosotros veníamos de una nación relativamente unida, donde no había componentes territoriales que disputaban ni poder ni territorio; incluso que no se disputaban en términos bélicos, sino que éramos una nación con una historia ancestral que se reconocía como una unidad política.
Pero los redactores de la Constitución encontraron cierto sentido en copiar el modelo federal. Y así nació la Constitución del 17, adoptando el modelo federal.
Y, en efecto, si ustedes revisan la versión original de nuestra Constitución, era una Constitución profundamente federalista. Pocas atribuciones a la federación; muchas a las entidades federativas; pocas a los municipios. Y, en consecuencia, este juego de facultades expresas y residuales le daba un especial protagonismo a las entidades federativas.
Voy a poner un ejemplo muy concreto:
En materia de seguridad, si ustedes revisan la versión original de la Constitución van a encontrar que la seguridad pública estaba depositada originalmente en los estados, no en los municipios, no en la federación.
Ha sido un conjunto de reformas que han distribuido esta competencia, y hoy la tenemos como una facultad concurrente con enormes dificultades de clarificar cuáles son los tramos de responsabilidad que le corresponden a cada quien.
Si ustedes revisan, insisto, la versión original de la Constitución del 17, se van a encontrar que en efecto era una Constitución profundamente federalista.
¿Qué pasó? Las características del Sistema Político, nuestra tradición centralista fue provocando que prácticamente durante todo el Siglo XX le fuéramos quitando atribuciones a las entidades federativas y se las depositáramos en la federación.
Si ustedes revisan el texto original, el 73 constitucional, que es el que establece las facultades del Congreso de la Unión, van a encontrar un texto de un tamaño relativamente pequeño. Si ustedes lo comparan con el actual, van a ver que las fracciones en las cuales la federación que hace ciertas competencias ha crecido notablemente.
Y hemos dado distintos tipos de facultades a la federación. Le hemos quitado facultades a las entidades federativas donde la federación se hace cargo por completo de esa materia.
O bien, hemos establecido facultades, decimos, concurrentes. Nos hacemos cargo los dos.
Hemos establecido también facultades coincidentes; el primero que esté, el primero que entre.
Pero si ustedes revisan, durante prácticamente el Siglo XX lo que hemos hecho es centralizar funcionalmente la tarea de gobierno en términos amplios.
Pero resulta que, sobre todo a partir de los 90´s, con la transición democrática; porque hay que recordar que la transición democrática no inició con la alternancia en la presidencia de la República, sino que inició con las alternancias locales, primero municipios, luego estados y después, al final, la alternancia en la presidencia, o las dos alternancias en la Presidencia de la República.
Si ustedes advierten cuál es la evolución de la transición democrática encontraremos, en efecto, que fue un proceso que vino de lo local a lo nacional.
Y con esta característica, la transición democrática, también surgieron tensiones de recuperar atribuciones por parte de las entidades federativas, y específicamente por parte de los municipios.
A partir de que en el país se inserta la pluralidad política, en el momento en que tenemos autoridades políticas a nivel municipal y estatal emanadas de distintos partidos políticos, empieza la exigencia de más atribuciones a los estados y los municipios, y sobre todo más recursos.
Y empieza una segunda etapa en la cual hay la intención explícita de regresarle atribuciones a las entidades federativas y a los municipios.
En los 90´s, por ejemplo, se les da atribuciones en materia de seguridad pública a los municipios. Se les reconoce la participación en esa función y se dice: Vamos a estar los tres órdenes de gobierno concurriendo en esa tarea.
Se hace una reforma importantísima en 1999 al 115 constitucional donde el municipio crece. Y así podemos encontrar distintas reformas durante los años 90, en las cuales les devolvemos facultades a las entidades federativas.
O lo más claro es que se empieza a crear esta suerte de mecanismos de coordinación entre los órdenes de gobierno.
Se crea, por ejemplo, el Sistema Nacional de Seguridad Pública, y se crean un conjunto de materias concurrentes a través de las famosas leyes generales: Una Ley General de Salud; una Ley General de Educación; una Ley General de Medio Ambiente o Desarrollo Sustentable que, como principio, trata de devolver a través de legislación secundaria, facultades que tenían originalmente las entidades federativas o los municipios; pero que poco a poco se las fue apropiando la Federación, sobre todo en la primera etapa del Siglo XX.
El problema es que esta devolución de competencias no se hizo en función de las capacidades realmente instaladas en las entidades federativas y los municipios. Si ustedes se fijan, nuestro sistema Federal es ciego y rígido, es decir, ¿Tienes la competencia? La debes de ejercer; ¿No puedes ejercerla? No es mi problema.
Tienes que ejercerla y no tenemos mecanismos para que pueda un orden de gobierno suplir a otro que no puede, por razones de capacidad instalada –permítanme la expresión– o que por alguna razón de crisis no tiene las condiciones para poder enfrentar esta determinada situación.
Caso concreto: seguridad pública. Cuando nos encontramos que las crisis de seguridad pública empiezan a surgir en ciertas regiones, me imagino que los presidentes de la República abrieron la Constitución, las leyes y dijeron: “¿cómo le hago para entrar y ayudar a un orden local a recuperar sus condiciones para asumir esa responsabilidad?”.
Y nos damos cuenta que el instrumental de mecanismos de intervención y de suplencia del orden federal sobre los órdenes estatales y municipales o de los estatales o de los municipales; son o muy limitados o bien funcionalmente muy complejos o de plano verdaderamente dramáticos.
¿Qué podía hacerse en una entidad federativa sujeta a una crisis de seguridad?
O desparecíamos de plano todos los poderes a través de una facultad que trae la Constitución, que implica que el Senado diga: “en un estado ya no hay poder judicial, no hay poder ejecutivo y no hay poder legislativo” o bien suspendíamos garantías o interveníamos de facto. En consecuencia, nuestro sistema federal al no contar con ciertos instrumentos para que un orden de gobierno mayor ayude al menor, el famoso principio de subsidiariedad, que está inserto en el principio, en el arreglo federal; pero que por alguna razón a nosotros se nos olvidó ponerlo de manera explícita, no hay esos instrumentos para hacer valer el principio de subsidiariedad.
En consecuencia, las intervenciones se hicieron de facto, es decir, a través de mecanismos políticos o de decisiones políticas.
Vuelvo al caso de la seguridad. En un territorio especialmente complicado, en una entidad federativa bajo una crisis, se han ensayado por lo menos tres modelos de intervención:
El primero, el modelo de intervención o de ayuda –si me permiten la expresión– a través simplemente del despliegue de fuerza coactiva, de fuerza policial. Es decir: ¿gobernador, tienes un problema de crisis de seguridad? Ahí te mando unas tropas; y hay un operativo, el famoso operativo de Michoacán en el que entran las Fuerzas Armadas con las Fuerzas Federales y de facto, la Federación hace la tarea que le corresponde de jure, que le corresponde legalmente a las entidades federativas y a los municipios.
Pero si ustedes revisan en dónde está previsto, en qué ley o en qué constitución esta fórmula de intervención, simplemente no la encontrarán; de hecho, hubo una importantísima discusión en la Suprema Corte de Justicia de que si podíamos o no utilizar las Fuerzas Armadas para situaciones de seguridad pública en caso de debilidad institucional.
Las Fuerzas Armadas, por cierto, están realizando actividades civiles de seguridad pública, bajo una jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; porque no hay andamiaje legal que nos establezca cuándo, cómo y por qué un orden mayor puede intervenir, por ejemplo, en materia de seguridad pública.
El segundo modelo de intervención también de facto que se ha ensayado en seguridad pública, fue el modelo en el cual la Federación entra con no solamente capacidad coactiva, no solamente despliega policías, despliega elementos del Ejército, de la Marina Armada de México; sino que también entra con un paquete de apoyos económicos, presupuestales y de programas y políticas públicas. El mejor ejemplo de esto es el Programa Todos somos Juárez.
En el Programa Todos somos Juárez no solamente hubo una intervención de carácter policiaco, no solamente hubo despliegue de Fuerzas Federales; sino que hubo una intervención política para generar políticas públicas desde la propia Federación.
Pero, de nueva cuenta, no está regulado, son programas o son decisiones que tienen que ver más con las competencias federales, que incluso están diseñadas para otros propósitos, pero que se requiere por una circunstancia, utilizarlas o hacerse de ellas para enfrentar una determinada realidad.
Y el tercer modelo de intervención que hemos también ensayado en este país, es en el cual simplemente desplazamos a la autoridad política y decirles: “A ver, señores, ustedes no pudieron. Aquí viene un representante, él es el que va a hacer la tarea y en consecuencia, las decisiones las va a tomar esta persona, el representante; pero vamos a hacer de cuenta que las tomó el que está sentado en la silla, votado por los ciudadanos”.
Es el tercer modelo de intervención. Son modelos de intervención política que tuvieron que utilizarse por una simple y sencilla razón, nuestro sistema político no prevé fórmulas para que los órdenes mayores puedan ayudar a los órdenes menores.
Esa es una realidad que se ha vuelto absolutamente visible en la materia de seguridad.
Pero también al mismo tiempo, nos empezamos a dar cuenta que ciudadanos mexicanos no tenían los mismos derechos en todos lados, que había –digamos– evoluciones políticas a dos velocidades; caso concreto, algunos casos:
Transparencia. Desde el año 2003 la Federación tiene un conjunto de reglas, procedimientos, prácticas donde la transparencia y el acceso a la información se vuelve prácticamente rutinaria.
Pero en muchas entidades federativas el acceso a la información no es en las mismas condiciones, es una realidad. En consecuencia, el ciudadano de esta entidad federativa con un menor avance de desarrollo en materia de transparencia, tenía su derecho limitado frente a la entidad federativa; pero su derecho exponencial frente a la Federación.
Era el mismo ciudadano, con dos condiciones diferenciadas de ejercicio de sus derechos.
Otro ejemplo, digamos, básico: la materia electoral. En las reglas electorales en materia Federal son o eran mucho más eficientes que algunas normativas locales y en consecuencia, eso provocó que la transición democrática en el país, las alternancias, la pluralidad política fuera a doble velocidad: La Federación a una velocidad mayor y las entidades federativas a otra velocidad.
Cuando nos damos cuenta también que hay ciertas materias donde la normativa o la forma en la que se regulan esos fenómenos o esas materias, son absolutamente dispares. Caso concreto: trata de personas, había 32 descripciones diferentes del tipo penal de trata de personas: agresiones a periodistas.
Prácticamente toda la materia penal tiene ese padecimiento, que hay una misma realidad que por cierto, no conoce fronteras político-administrativas: el delincuente se para en un estado y al día siguiente está en otro haciendo exactamente la misma conducta; pero la disparidad, la dispersión normativa provocaba no solamente beneficios a la materia penal para los delincuentes; sino también provocaba una menor eficacia del Estado mexicano, de todas sus autoridades para enfrentar, contener y sobre todo disuadir ciertos comportamientos.
Creo que la materia penal es un buen ejemplo de esta dispersión normativa, pero hay muchos otros: en materia de salud, en materia fiscal o presupuestal. En fin.
En consecuencia, quizá si reflexionamos de manera abierta, quizá esa discusión nunca la hemos tenido, nunca hemos repensado nuestro sistema federal. Esa discusión, por lo menos, por lo que yo alcanzo a advertir, está cerrada desde 1999 cuando hicimos la última reforma al municipio. En los últimos 15 años, por lo menos, no ha habido ningún planteamiento de reforma estructural sistema federal mexicano; pero sí hemos hecho pequeñas reformitas que están alterando inconscientemente –desde mi perspectiva– la forma en la que funciona el arreglo federal; es decir, el conjunto de jurisdicciones, el conjunto de órdenes de gobierno.
Y lo hemos hecho, insisto, de manera un tanto artesanal, pero con enormes implicaciones. Si ustedes se fijan, hoy en día ya tenemos un conjunto de materias en las cuales ustedes y nosotros legislamos. En las que nosotros legislamos, pero las autoridades locales aplican. Donde de plano nosotros legislamos y ustedes no legislan; y donde ustedes legislan y nosotros no legislamos.
De repente, uno: Oiga, y si esta iniciativa… yo hacía la broma hace unos días, porque se presentó en el congreso mexicano una iniciativa para reformar el Código Civil y elevar el umbral, la edad para poder contraer matrimonio.
Yo creo que es una política correcta, sobre todo en algunos lugares de nuestro país hay ciertas condicionantes a la voluntad de contraer matrimonio y en consecuencia parece sensato hacer la modificación y en consecuencia parece sensato hacer la modificación, solamente que nosotros no tenemos competencia.
Hoy aquí hay un Código Civil Federal que sólo aplica para las Islas Marías, porque la materia civil es de los congresos locales. Estas discusiones están permanentemente abiertas, porque no hemos hecho una reflexión profunda sobre cómo están distribuidas nuestras competencias y ya tenemos casos en los cuales, por lo menos en la Corte, donde se hacen visibles estos problemas.
Yo cuando fui a la escuela de derecho mis profesores hacían una pirámide donde decían: en el vértice de la pirámide está la Constitución; luego están las leyes federales y luego están los reglamentos y las leyes locales y las ordenanzas administrativas y ahí se acaba la base de la pirámide y luego las sentencias, decía mi profesor de Teoría Constitucional.
Cuando yo les digo a mis alumnos, les pongo esa pirámide, pues ya es un poco más compleja, porque hay constituciones, leyes nacionales, leyes federales, tratados internacionales que pueden ser de manera directa aplicadas por cualquier autoridad administrativa, incluso los jueces y cuando no hay normas, no se puede resolver, por ejemplo, una disputa, como hacen los tratados internacionales.
Entonces, esto ya de que los tratados internacionales estaban por debajo de la Constitución y todos los que fuéramos parte, resulta que ya no es tan cierto.
La Corte ha dicho recientemente si el tratado internacional genera un derecho mayor que la propia Constitución tiene que atender al tratado internacional.
Oiga, pero resulta que no solamente los tratados internacionales, sino que las resoluciones de los órganos internacionales, caso Radilla. En el caso Radilla hay una condena al Estado Mexicano, es una resolución, un caso concreto, que se convierte nada más y nada menos que en la inconstitucionalización de una regla del Código Militar.
La Corte, fuera de todo juicio, no de juicio de razonamiento, sino no había una disputa, nadie se estaba peleando contra alguien, no había una controversia constitucional, no había un amparo, no había una acción de inconstitucionalidad, lo que hizo es, señor, tengo una resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos contra el Estado Mexicano que dice que todos tenemos que atenderla.
En una cosa que se llama cuestión a trámite, si vamos a revisar qué hacemos con algo, decide la Corte inconstitucionalizar el artículo 57, si no mal recuerdo, del Código Militar y, en consecuencia, los militares ya no pueden juzgar los delitos de militares en contra de civiles, a partir de una resolución.
Entonces, esa idea de que los tratados internacionales vinculaban de manera limitada a las autoridades nacionales, pues ya es medio relativo, porque no solamente importaba cuestiones internacionales, sino también las resoluciones que órganos internacionales , previstos en esos tratados, emiten en ejercicio de esas funciones.
Oigan, pero además, pues resulta que las leyes generales antes o por lo menos cuando yo fui a la Escuela de Derecho, las leyes generales tenían como propósito distribuir competencias.
A la mistad de los años noventa, cuando decidimos regresarle facultades a las entidades federativas, pero de manera limitada, entonces inventamos ese concepto de leyes generales y decimos, bueno, te voy a dar, entidad federativa, alguna parte de la responsabilidad y decíamos que las leyes generales iban a hacer el trabajo de redistribuir las competencias.
Tú haces esta parte, yo hago esta parte, salud y educación es el mejor ejemplo.
Pues resulta que ya hay leyes generales que establecen tipos penales, por ejemplo y que en consecuencia limitan la libertad de configuración de ustedes como legisladores locales.
Y resulta también que hay leyes generales que prevén, por ejemplo, principios, que los vinculan a ustedes en la confección de la ley local, pero que también pueden, en algunos casos, sobre todo cuando tratan de derechos, prevalecer sobre las decisiones legislativas que ustedes toman.
En consecuencia, las leyes generales ya no solamente distribuyen competencias, sino que ya también sirven para uniformar legislación. Es decir, para que las legislaciones que ustedes emitan, se parezcan a las que nosotros emitamos.
Y luego resulta que también hay leyes federales que regulan condiciones institucionales que les afectan a las entidades federativas.
Por ejemplo, la Ley de Coordinación Fiscal, que determina qué les toca a las entidades federativas y a los municipios en términos de dinero, pero formalmente no es una ley general, formalmente no es una ley nacional, es una ley federal, pero que resuelve sobre condiciones institucionales que retoman las entidades federativas.
¿A qué voy?
A que el famoso cuadro, este cuadro de ingeniería que originalmente pensamos del sistema federal ha mutado de manera importante, dos nuevos casos, el más relevante, el electoral, y el de combate a la corrupción.
Empiezo por el electoral. Yo creo que no hay ningún sistema federal en el mundo que tenga un diseño como el electoral. Ahí les va, es una cosa así medio esquizofrénica, también responde a condiciones políticas.
Yo participé en la negociación de la reforma política reciente, no me echen la culpa de todo lo que pasó, hubo otros participantes, y de repente yo, cuando trata de reconstruir qué hicimos, de repente digo, pues no sé.
Miren, le metimos un montón de cosas a la Constitución en materia electoral, que nos limitan a las mayorías, a los legisladores constituidos que los limitan a ustedes también.
Le metimos una serie de principios, la famosa cláusula, por ejemplo, uso de representación del 8 por ciento, que la pusimos en la constitución, el 116, y que prácticamente excluye cualquier fórmula de asignación de diputados por el principio de representación proporcional, que provoque un sesgo de sobrerrepresentación en esas magnitudes.
Es decir, le metimos a la Constitución una serie de principios o reglas que implican que los legisladores federales y locales ya no puedan decidir estas cosas, que no estén en el ámbito de sus arbitrios, de su configuración.
Luego dijimos: vamos a regular, vamos a uniformar la legislación a través de leyes generales, la Ley general de Organismos y Procedimientos Electorales y la Ley General de Partidos Políticos.
En consecuencia, esa ley distribuye competencias, establece principios, establece bases mínimas y el Congreso de la Unión limita la configuración legislativa de los congresos locales.
Pero luego le dijimos al Instituto Federal Electoral, en ese entonces, tú vas a nombrar a los órganos electorales locales y luego dijimos, bueno, por qué no el Senado nombra los tribunales electorales locales.
Y entonces tenemos un modelo formalmente federal, con alcances nacionales, con facultades que afectan la forma en la que se desenvuelven los procesos electorales con la intervención de poderes federales.
Es decir, ustedes deciden cómo se configuran su autoridad política, cuándo y cómo celebran las elecciones, pero con las autoridades que les pone la federación, el INE, o bien el Senado de la república bajo el cajón de sastre que establece la Constitución y las leyes generales del cual no se pueden salir.
El otro caso, ya hablamos del Sistema de Transparencia, pero el nuevo, el Sistema Nacional Anticorrupción. Otra vez, constitución pone mínimos, establece un diseño orgánico, debes de tener una fiscalía, debes de tener un órgano que investigue, que haga el control interno, debes tener un órgano jurisdiccional que sanción, debes tener un sistema que promueva a cultura del combate a la corrupción y la cultura de la ética pública.
Eso está en la Constitución y en consecuencia todos tenemos que desdoblar, en el ámbito de nuestra competencia, esos principios.
Pero luego, si ustedes revisan la Constitución, pues parece no tan claro qué les corresponde a ustedes y qué nos corresponde a nosotros, porque en una lectura muy estricta parece que todo acto de corrupción que pase en nuestro país, con independencia que se trata de un recurso local, debiera ser prevenido, investigado y sancionado por el Sistema Nacional Anticorrupción.
No lo resolvimos desde la Constitución y para acabarla de fregar le metimos un buen número de transitorios, por cierto que es una nueva tendencia que le hemos agarrado moda, de meterle un chorro de cosas.
El otro día estábamos midiendo, por alguna ociosidad, cuántas palabras tiene la Constitución y cuántas palabras tiene el régimen transitorio y prácticamente ya superó, en palabras, el régimen transitorio que el cuero normativo, lo cual es algo peculiar, por lo menos, sí, peculiar, y el sistema anticorrupción, les insisto, esa reforma define una serie de parámetros para legislar.
¿Qué quiero concluir como reflexión?
Nos estamos instalando, desde mi perspectiva, en un nuevo modelo federal, pero esto no significa que las entidades federativas hayan perdido la responsabilidad ni tampoco el poder político para gobernar a sus ciudadanos.
Estos nuevos modelos de alcance nacional si les dejan a ustedes una importante atribución de desdoblar las reformas. Si ustedes simplemente, sin el ejercicio responsable de sus atribuciones, con base en los principios que ya están establecidos en la Constitución, no va a ser posible que estas reformas puedan echarse a andar.
La reflexión que quiero hacer con ustedes esta noche es que siguen teniendo, a pesar de estas cosas que no entendemos muy bien cómo funcionan y qué implicaciones van a tener, siguen ustedes teniendo muchísimas definiciones en materia legislativa y les toca a ustedes desdoblar directamente los contenidos de la Constitución, en un doble sentido, aplicando de manera directa lo que está en la Constitución ya, pero también desdoblando las leyes generales que está emitiendo el Congreso de la Unión.
Y si ustedes revisan todo el arsenal que tenemos por delante en materia electoral, transparencia, anticorrupción, yo creo que tienen competencias muy importantes, nada más hay que definirlas, hay que tratar de encontrar la cuadratura en materia de derechos humanos.
La expansión de derechos humanos, a mi juicio, no tiene una preconfiguración en la Constitución.
¿A qué voy?
Si ustedes reconocen en el ámbito legislativo con un mayor alcance un determinado derecho, forzosamente prevalece esa ley con respecto a cualquier otra, porque eso dice ya el texto de la Constitución.
Óptese por la norma más favorable. ¿Cuál norma? La que sea, la Constitución, el tratado, la ley federal o la ley local. Y la nueva realidad de gobierno va a pasar en nuestro país por la definición de los alcances de los derechos.
Termino diciéndoles, animándoles a no solamente es celebrar este tipo de espacios, de foros, en los cuales ustedes puedan detectar dónde están las oportunidades de armonización, pero también del desdoblamiento legislativo, pero también animarlos a que poco a poco, gradualmente, vamos a tener que entrar a la reflexión de nuestro sistema federal.
Y esa reflexión será, tarde o temprano, porque los cambios ya están a la vista y van a ser más visibles estas dificultades, las implicaciones las tensiones, conforme pase una cosa a partir del 2018, en algunos estados ya, pero sobre todo a partir del 2018 la función legislativa va a cambiar de manera dramática.
¿Por qué?
Por el principio de reelección.
Congresos profesionales con reelección son congresos más estables, son congresos con mayor continuidad, son congreso con memoria institucional, pero sobre todo son congresos más fuertes.
Vamos a tener nuevas realidades legislativas en el país y en esas realidades legislativas que se darán en el país, ustedes juegan un papel muy importante.
Por su atención, muchísimas gracias.
(PREGUNTAS Y RESPUESTAS-SÓLO DEL SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH)
PREGUNTA: Muchas gracias. Santiago Alfonso de la Rosa Peláez, de Guerrero.
Al señor senador, yo coincido con usted, senador, de entrada, que hay muchos temas en los que hace falta una profunda reflexión y no porque lo haya dicho, yo lo tendría aquí anotado; el asunto justamente de la ley de coordinación fiscal, ese es uno de los temas en los que no se ha hecho una reflexión profunda.
El asunto de la ley general de planeación, que es otro asunto en el que no se ha hecho una reflexión profunda.
La visión del desarrollo económico que se tiene.
Son asuntos que tiene como facultad la Federación, que concentra decisiones y que las entidades federativas a fin de cuentas lo único que hacen es esperar qué es lo que la Federación decide para poder implementar cosas.
Es cierto que las entidades federativas, los congresos locales tenemos muchas facultades y el desdoblamiento que se puede hacer a las leyes generales, es una materia todavía a estudiar. Pero también es cierto que el gran problema que tenemos y donde hay que hacer una reflexión profunda, sobre todo en esta parte de la ley de coordinación fiscal, porque –lo voy a decir de esta manera– hay un sometimiento económico de la Federación sobre las entidades federativas.
El desarrollo social en las entidades federativas no va a poder atenderse desde la visión local, porque el diseño de las políticas públicas de combate a la marginación y pobreza, del desarrollo social en su conjunto, se decide de manera central.
Desde el momento mismo en que la ley de coordinación fiscal, yo sé que este no es un debate, senador, pero son los temas en los que difícilmente podemos discutir esto con los senadores.
Yo acabo de terminar en la Legislatura pasada de diputado federal y uno de los temas que siempre debatí es ese gran problema, la concentración en la toma de las decisiones, no solamente en lo que se refleja en las leyes, sino en la decisión en la toma de decisiones, esa concentración que existe a través del poder central, a través del poder federal; donde se pone de acuerdo el poder central y el Poder Ejecutivo, con las dirigencias de los partidos, como para la constitución del Pacto por México, que le cercenó las facultades al Poder Legislativo, lo expresé públicamente y lo sigo sosteniendo; en donde difícilmente podemos encontrar el mecanismo real de toma de decisiones de las entidades federativas.
Y en ese sentido entonces, yo tengo tres preguntas que hacer porque sé que esto no es un debate, tres preguntas que hacer:
Desde la visión no sólo del senador, sino del Senado en su conjunto, ¿qué tan benéfica ha sido la etapa, no de este sexenio, sino de varias décadas para acá, de esta tradición de concentración de poderes que eran facultad de las entidades y ahora las está concentrando la Federación?
Segundo. ¿Qué opinión le merece a usted esta fórmula del 80-20, 80-20, que no queda más que en el 80-18.2, en donde la distribución es el 80 por ciento de los recursos es facultad y ejecución de la Federación y el 18 por ciento a las entidades y el 2 por ciento a los municipios, cuando los problemas están en los municipios?
Y la otra pregunta, senador, ¿qué opinión le merece al Senado esta adhesión desarrollista –así la califico yo– que beneficia o que sobre todo afecta al pequeño y mediano productor de este país, sea en la ciudad o sea en el campo, y que gran parte de la marginación y pobreza, me parece, está justamente ahí, subsumida porque no se permite la pequeña y mediana empresa porque la política nacional de desarrollo está enfocada fundamentalmente a los grandes monopolios?
Muchas gracias por sus respuestas, senador.
MODERADOR: Gracias, diputado.
La segunda pregunta.
PREGUNTA: Gracias. Senador Jesús de León, de Coahuila. Dos preguntas rápidamente:
En el nuevo Sistema Nacional Anticorrupción no se tocó el tema del fuero constitucional, no tocó a los políticos: diputados, senadores, presidentes de la República. Coahuila, el día de hoy, un juez en materia penal deja a un regidor en libertad; lo detienen el flagrancia por un robo, lo incriminan y como no se llevó a cabo el procedimiento de declaración de procedencia lo deja en libertad y estará el día de mañana llegando el oficio del juez penal al Congreso Local, porque la Constitución Local sí da una protección en ese sentido a regidores, a alcaldes y diputados.
¿Qué pasó en este esquema Nacional Anticorrupción? ¿Por qué no se tocó o no se limitó el fuero no solamente a nivel federal sino también al local porque habrá una distinción ahí?
Y segundo tema, su opinión, vienen renovaciones de ministros en la Corte. Hay algunas opiniones de algunas propuestas que se han ventilado en algunos medios con alguna afiliación partidista.
Me gustaría saber su opinión de la próxima renovación de los ministros de la Corte, que pasará sin duda por el Senado.
Muchas gracias y felicidades por tu labor.
MODERADOR: Correcto. Cerramos el bloque de preguntas y agradecemos las respuestas a los ponentes.
SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchas gracias por sus preguntas, diputado.
Le decía hace un momento que la historia de la distribución de poder en nuestro país ha sido una historia pendular. Primero todos los estados, luego toda la federación, y luego se están devolviendo los estados vía, o bien leyes generales o vía reformas constitucionales; el caso del municipio.
Pero luego viene una suerte de regreso de ese péndulo a lo que hoy conocemos como los sistemas nacionales: electoral, transparencia, anticorrupción, deuda, por ejemplo, en los nuevos controles al endeudamiento también es un sistema nacional, y eso es la historia pendular de la repartición de funciones entre estados, municipios y federación.
¿Cuál es el problema de fondo?
Que en este movimiento de enviarle atribuciones a las entidades federativas no han ido acompañados de los recursos.
No es lo mismo mandar una atribución a un estado, que mandar a la atribución a un estado con recursos.
Pero también el otro problema es que cuando un estado simplemente no tiene las condiciones para realizar una determinada función nadie la puede hacer por él, por lo menos formalmente.
Lo que decía hace un momento, no tenemos mecanismos de intervención para poder ayudar a un orden local que la está pasando mal. O bien los desaparecemos o buscamos algunos mecanismos políticos que son fundamentalmente discrecionales.
¿Hacia dónde debiéramos movernos?
Hacia un sistema federal en el cual ciertamente hubiera un piso común, sobre todo en ciertas materias, que todos vayamos hacia una misma dirección, pero que el incentivo sea generar capacidades en los órdenes locales para poder asumir esa función.
¿A qué me refiero?
Si lo puedes hacer, te la doy y te la doy con recursos. Si no la puedes hacer, alguien más lo va a hacer por ti.
Pero de tal manera que las entidades federativas hagan un esfuerzo por generar capacidades institucionales para realzar esa determinada función.
Estamos en el peor de los mundos. Los municipios son profundamente débiles; las entidades federativas tienen muchas responsabilidades, pero están maniatadas por los recursos; y la federación tiene muchas atribuciones, mucha lana, pero no puede entrar a suplir los vacíos de los estados y los municipios.
En el peor de los mundos. No hay otro país que tenga esta complejidad.
En Estados Unidos la federación tiene amplísimos poderes para intervenir en un casito concreto, o bien para desplazar a una autoridad local desde la investigación de un delito hasta en la realización de funciones de agua, saneamiento, desarrollo urbano, etcétera.
En España igualmente con algunas tensiones.
En España, por ejemplo, las competencias que le corresponden a cada uno se negocian y se distribuyen a través de leyes. Hay una ley de distribución de competencias para el país vasco.
“¿Qué puedes hacer?”. “Puedo hacer A, B, C y D”. “Yo no puedo hacer E, F y G”. “Bueno, tú hacer A, B, C y D y yo hago E, F y G”. Nosotros no estamos en un mundo parecido.
Por eso creo que tiene usted razón en el que de nada sirve tener en papel la atribución si no tenemos el dinero.
Y, en efecto, algo que tenemos que revisar no es solamente los incentivos y la forma en la que distribuimos el poder, sino cómo demonios vamos a hacer para que ese poder se pueda efectivamente ejercer por las entidades federativas y los municipios.
Sobre la plática de desarrollo, yo coincido con usted, no hemos tenido una política de desarrollo visible en los últimos 25 años, creo, o quizá nunca la hemos tenido, pero tampoco –y es aquí donde quiero subrayar mi afirmación– la debilidad de las entidades federativas ha provocado que no haya un enfoque de desarrollo regional.
Como son débiles nuestros estados, en términos… Bueno, hay unos fuertes, pero la gran mayoría tiene problemas de capacidades institucionales, no hemos podido detonar dicciones de desarrollo regional.
No sé si le contesto a sus preguntas, pero creo que por ahí van mis conclusiones.
Al diputado León, gracias por sus preguntas. Le contesto brevemente.
No tocamos en el Sistema Anticorrupción, es correcto, el fuero constitucional. Fue un larguísimo debate. Hubo grupos parlamentarios que plantearon las reservas para abrir esa discusión.
Tenemos en el Senado de la República una minuta que envió la Cámara de los Diputados que modifica el fuero.
Creo, sin embargo, que debiéramos, y permíteme delinear hacia dónde creo que debiéramos aterrizar un modelo razonable de fuero constitucional.
No debemos caer en la demagogia de que el fuero es un privilegio irracional y justificado. El fuero es una protección a la función, protege la autonomía, la independencia, la objetividad, la fortaleza de una determinada institución.
¿Cuál es el problema de nuestro modelo?
Que es muy extremo.
¿Hacia dónde debiéramos ir?
Simplemente que el fuero limite la posibilidad de aplicar una medida restrictiva de libertad.
Si una persona, un político es tomado en flagrancia, es detenido en flagrancia, se enfrenta a el juicio, va al juicio, el juicio no se detiene como sucede hoy en día, el fuero paraliza el proceso penal, que el juicio siga y como en Alemania, se presente ante el juez.
Si pierde el caso, si le atribuyen responsabilidad penal, la cámara lo desafora y se va al bote, pero mientras tanto enfrenta su proceso en libertad, salvo que haya riesgo objetivo de evasión de la justicia.
¿Qué implicaría eso?
Que nunca habría un político en la calle acusado de un delito que ni estuviera bajo el sometimiento de una causa penal y de un juez. A mí me parece que es un razonable equilibrio.
Debemos defender la razonabilidad de la figura, pero no exagerar que no sirve para nada. No hay ningún país en el mundo en el cual ciertos órganos no estén protegidos con esta garantía de vigor de una determinada autoridad.
Imagínense lo que se provocaría si un poder político pudiera perseguir a sus adversario a través del ministerio público, por ejemplo, y que no tuviera ningún mecanismo de defensa.
Puede ser o que es, al final de cuentas, una suerte de escudo frente a las intenciones políticas de debilitar a un contrapoder. Debemos cuidar su razonabilidad, pero matizarlo; y matizarlo, a mí se me ocurre, justamente el modelo alemán.
Vas a tu juicio, vas todos los días frente al juez, compareces, no estás en tu curul si tienes la audiencia, pero hasta que te determinen responsabilidad, se te separa de la función, si no te determinan responsabilidad, tú sigues.
Me parece que es una forma razonable de resolver el tema. Por supuesto que está abierta la discusión, es lo primero que ve el Sistema Nacional Anticorrupción.
Con respecto a los ministros, lo hemos afirmado en distintas ocasiones, hablo a nombre del Senado de la República, es mi función, no existe un acuerdo preconfigurado en las ternas, no es cierto que haya ya una determinación de perfiles partidarios o de una compensación entre dos partidos políticos.
La responsabilidad de enviar las ternas es del Presidente de la República y la responsabilidad de decidir por mayoría calificada es del Senado.
El sistema constitucional es virtuoso, ¿por qué? Precisamente por la participación de los dos poderes, pero sobre todo porque permite visibilizar cuál es el mensaje que se manda al Poder Judicial y sobre todo a la sociedad.
La prerrogativa que tiene el Presidente de configurar sus ternas es un mensaje de qué equilibrios políticos, ideológicos, sociales pretende el Presidente alentar con su terna: si envía mujeres es un equilibrio, si envía integrantes del Poder Judicial es otro equilibrio; si envía externos es otro equilibrio; si envía a alguien que esté convencido, por ejemplo, de que los tratados internacionales están por encima de la Constitución, es otro equilibrio ideológico, en fin, pero al final de cuentas, el Senado de la República determina cuál de esos tres será, al final de cuentas, quien llegue a la Corte.
Es quizá, desde mi perspectiva, la decisión, la facultad, la atribución más importante que tiene el Senado de la República; además de la legislativa, creo que ésta, integrar el tercer poder del Estado, es quizá la más alta responsabilidad que tiene el Senado de la República y yo estoy convencido que no será esta ocasión en la que defraudemos a nuestro país en el ejercicio de esa responsabilidad.
Subrayo: es una responsabilidad de enorme envergadura.
Muchas gracias.
MODERADOR: Muchísimas gracias senador Gil, muchísimas gracias diputado Ojeda, en nombre del presídium les agradecemos su ponencia y de parte de la Presidenta de COPECOL, la diputada Judith Rincón, y el presidente de la Junta de Gobierno Coordinación Política del Congreso del Estado de Puebla, el diputado Carlos Martínez Amador, recibirán un reconocimiento de parte de toda nuestra organización.