Versión estenográfica de la segunda sesión del ciclo de conferencias de la Universidad Nacional Autónoma de México “Los mexicanos vistos por sí mismos, los grandes temas nacionales”, en el Senado de la República.

PRESENTADOR: Señoras y señores, muy buenos días tengan todos ustedes.

La Sexagésima Tercera Legislatura del Senado de la República les da la más cordial bienvenida en el marco de la colaboración por los cien años de la Constitución, entre el Senado de la República y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.

En este recinto se realizará la presentación de la colección titulada “los mexicanos vistos por sí mismos. Los grandes temas nacionales”, compuesta por 26 libros. El día de hoy se presentará la Encuesta Nacional “Federalismo. Percepciones sobre el Federalismo en México”.

Para esta presentación contamos con la presencia del presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República, el senador Roberto Gil Zuarth.

El senador Luis Humberto Fernández Fuentes, secretario de la Mesa Directiva del Senado de la República.

Asimismo, contamos con la presencia de los autores de este tomo: el doctor Diego Valadés Ríos, el doctor Daniel Barceló Rojas y el doctor José María Serna de la Garza; del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.

Señoras y señores, sean todas y todos ustedes bienvenidos.

Para dar la bienvenida en este marco, cedo el uso de la palabra al presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República, el senador Roberto Gil Zuarth.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muy buenos días tengan todos ustedes. Bienvenidos al Senado de la República.

El día de hoy celebramos la segunda jornada de presentación de este esfuerzo de la Universidad Nacional Autónoma de México, de revisar, evaluar; déjenme decirlo en pocas palabras, la cultura constitucional de nuestro país, a través de un conjunto de encuestas y análisis a la información que revelan esas encuestas; la Universidad Nacional se ha propuesto analizar qué tanta comprensión sobre los temas constitucionales existen en nuestro país, en el ámbito de la sociedad entre los ciudadanos.

Los hallazgos son muy reveladores, los hallazgos son verdaderamente indicadores del estado que guarda la comprensión, la conceptualización y también la socialización de los temas fundamentales del desarrollo constitucional en nuestro país.

Hace una semana revisamos con el primer ejemplar, con la discusión sobre laicidad en México; el día de hoy analizaremos las percepciones sobre el federalismo en México, las percepciones que están insertas, escritas en nuestra sociedad.

Quiero agradecer a la Universidad Nacional por esta aportación. Por supuesto al doctor Diego Valadés, que el día de hoy nos acompaña; al doctor Serna de la Garza; al doctor Barceló Rojas; por estos esfuerzos que estamos construyendo juntos en Senado de la República, la Universidad Nacional, en el marco de la conmemoración del centenario de la Constitución.

En ese esfuerzo hemos pactado, acordado distintas actividades, una de ellas es la presentación de esta colección sobre percepciones de temas constitucionales en el ámbito de la sociedad.

No me extiendo más, porque lo importante es escucharlos a ellos, no sin antes darles la más cordial bienvenida a quienes hoy nos acompañan.

Darle nuestro agradecimiento a la Universidad Nacional por el esfuerzo que estamos realizando de manera conjunta y por supuesto, agradecer a todos ustedes la presencia esta mañana.

PRESENTADOR: Agradecemos las palabras del senador Roberto Gil Zuarth, presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República.

Señoras y señores, ahora con ustedes el doctor Diego Valadés Ríos, no sin antes darles una pequeña semblanza de nuestro ponente.

El doctor Valadés es exdirector del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, miembro del Colegio Nacional de Sinaloa, de la Academia Mexicana de la Lengua y del Sistema Nacional de Investigaciones.

Doctor Diego Valadés Ríos, tiene usted el uso de la palabra.

DOCTOR DIEGO VALADÉS RÍOS: Muchas gracias.

Después de haber aplaudido, ahora reitero el agradecimiento a las generosas palabras de bienvenida expresadas por el presidente Gil Zuarth.

Pero no solamente fueron generosas sus palabras, sino es generosa también la intención de tenernos aquí a quienes participamos en este esfuerzo encabezados por una gran universitaria, la doctora Julia Flores, que está aquí presente, y a quien además apoyó un equipo inteligente, entusiasta, y que llevó a cabo la proeza de llevar este importante estudio demoscópico del país en un tiempo récord.

Gracias, presidente Gil por su bienvenida, y gracias por darnos la oportunidad de estar en esta sede de la representación nacional para poder presentar algunos datos y también para formular algunos comentarios sobre la información recogida.

Lo primero, senador; lo primero, señoras, señores, es subrayar que aún cuando cada uno de los volúmenes está precedido por un estudio lo más detallado posible dando la valoración y explicación pertinentes a la información estadística contenida, en realidad no se trata en cuanto a lo que hicimos los comentaristas y los analistas sino de una primera aproximación.

Por eso entiendo tan importante que una institución como el Senado de la República nos permita traer estos documentos a su consideración, porque en realidad siguen siendo y lo serán por mucho tiempo una gran beta que tendrá que ser objeto de sucesivas exploraciones porque contiene elementos informativos de primera magnitud que pueden ser útiles para el legislador, para el ciudadano, para el académico, para el experto en comunicación. En fin, para todos los mexicanos a quienes les interese verse a sí mismos.

De todas maneras quiero subrayar algunos de los datos significativos que aparecen por lo que respecta al federalismo. Uno de enorme importancia es que entre quienes se inclinan porque el gobierno federal y los gobiernos locales colaboren o quienes se decantan porque la solución de los problemas sean adoptados de manera alternativa según la importancia, encontramos que suman un 75 por ciento.

Esto es, la percepción de la sociedad no es una percepción de exclusivismo ni de aislamiento sino de cooperación.

¿Por qué subrayo esto? Porque esto nos indica que hay la posibilidad de dar pasos adelante en lo que se viene denominando como federalismo cooperativo. Esto es, hay entre la sociedad mexicana la suficiente receptividad e interés para genera formas de cooperación entre las instituciones de los dos niveles de gobierno.

Otro aspecto importante que seguramente interesa a esta institución porque fueron protagonistas de un cambio significativo en cuanto al sistema electoral, es que el 66 por ciento de los encuestados se decantan a favor de la nueva institución Instituto Nacional Electoral. De suerte que hay aceptación para lo que en su momento fue controvertido pero que finalmente ha sido plenamente aceptado por la ciudadanía.

En cuanto a la función de las autoridades municipales, un 56 por ciento de los encuestados consideran que los problemas locales propios del municipio deben ser resueltos en esa instancia.

¿Esto qué importancia tiene? Desde mi punto de vista, una muy relevante.

A partir de 2018, los alcaldes serán reelegibles.

Y hay un aspecto acerca del cual todavía no hemos encontrado soluciones satisfactorias, y es la construcción de un servicio civil en el ámbito municipal que permita alcanzar altos niveles de desarrollo en cuanto a la prestación de los servicios públicos y al ejercicio mismo de las funciones públicas, pero con base en un servicio civil que no sea construido, y que no debe ser ni puede ser dejado en manos de cada uno de los municipios porque carecen de los instrumentos necesarios.

Tendrá que ser, por lo mismo, un servicio nacional civil municipal para preparar a los diferentes funcionarios en los diferentes niveles de la administración municipal y que se aproveche esta vocación que ya está expresada por los ciudadanos que, repito, es un 58 por ciento que se decanta por esa opción.

También es importante ver otro aspecto; un aspecto que nos preocupa a todos.

Cuando se pregunta qué nivel de preocupación existe en cuanto a la penetración de las organizaciones delictivas en el ejercicio del poder, encontramos que con relación a los municipios y a los estados el porcentaje que teme que haya injerencia de organizaciones delincuenciales va del 49 al 51 por ciento. De suerte que nos está hablando de una enorme preocupación por lo que respecta a la penetración de este proceso altamente erosivo de la autoridad.

Otro elemento preocupante es el de justicia, con relación a la confianza de las instituciones locales y con relación a la confianza en las instituciones federales en el interior del país, el nivel está por debajo del 10 por ciento.

Ocho por ciento confía en la autoridad judicial o jurisdiccional local y 10 por ciento o 9.7 en la autoridad jurisdiccional federal. Eso es un signo altamente preocupante.

Quiero, por otra parte, decir, señores senadores, que el 58 por ciento de los encuestados se sintieron o se sienten bien representados por ustedes, por los senadores de la República.

Es un porcentaje muy apreciable si se tiene en cuenta la desconfianza generalizada que hay con relación a otras instituciones, y si se tiene en cuenta que en otras mediciones la valoración que se le ha dado al Congreso a sus dos instancias es extraordinariamente baja.

Cuando el planteamiento se hizo a partir de la encuesta aplicada por la doctora Julia Flores y su equipo de colaboradores, las preguntas no inducían una respuesta favorable ni negativa, eran absolutamente neutras y se referían a qué tan bien representados, no se referían a una valoración abstracta o subjetiva del Senado, sino qué tan bien representados se sienten por sus senadores.

Y repito: el 58 por ciento respondió de manera afirmativa.

Sin embargo, vale la pena también que registremos que hay elementos de erosión de nuestro sistema federal.

Uno de ellos, y que representa una fuerte carga de presencia por lo que concierne al centralismo tradicional que es en fuerte medida cultural en nuestro país.

A eso contribuye la presencia de una media de 30 delegados federales por entidad federativa, a los que en algunos casos, de acuerdo con la extensión territorial o composición demográfica de los estados, se suma también una pléyade de subdelegados.

Son realmente enviados a los que en la vieja estructura administrativa de hace 25 siglos en Persia se les llamaba “satrapías”.

No lo digo en el sentido peyorativo, estoy utilizando un término histórico y administrativo, eran los delegados del monarca.

Esto constituye una considerable forma de generación de tensiones locales, pero además de substracción de atribuciones de gobierno a los entes que forman parte de la Federación.

Esto, señores senadores, señoras y señores, forma parte de un proceso que debemos tener muy presente en el país.

Nos interesa a todos los que estamos aquí, porque todos al ser convocados por el interés común en este estudio y al formar parte, porque de eso no cabe duda con relación a nadie de los presentes de una clara corriente definida en favor de las instituciones democráticas del país, nos lleva a afirmar que no hay democracia si hay concentración del poder.

Ya se dio una primera fase en cuanto al avance democrático del país al establecer procedimientos electorales confiables, pero falta una segunda parte que consiste en la desconcentración del poder, que es lo que caracterizó y sigue caracterizando al ejercicio, fundamentalmente, en el caso de un sistema presidencial hipertrofiado, que ha venido siendo matizado pero con un alto costo institucional porque no se han tomado las medidas adecuadas para que la desconcentración del poder corresponda a una racionalidad institucional orientada claramente.

A qué me refiero con esto, para que no quede sólo como una abstracción, o una expresión confusa:

A que lo que estamos viendo es que en tanto que no hay un proceso de desconcentración del poder directamente construido así, lo que estamos teniendo en el país –y el sistema federal es uno de los ejemplos que lo ilustra- es un proceso centrífugo del poder en aceleración.

Este proceso centrífugo se registra de dos formas: o bien por las decisiones deliberadas que se van tomando, o bien por las omisiones que son también perceptibles.

En cuanto a las decisiones para la desconcentración del poder, una muy clara es la construcción de órganos constitucionales, pero esta construcción de órganos constitucionales que se ha acumulado a lo largo de décadas, no obedece tampoco a un proceso de racionalización en cuanto al control del poder.

Ya se establecieron finalmente mecanismos en el Artículo 93 para que los órganos constitucionales respondan ante el Congreso, pero esta es una decisión de muy reciente factura y todavía está en proceso su implantación.

Pero lo que sí sabemos es que esta desconcentración se dio no por razones de estrategia administrativa y política, sino para compensar las expresiones de desconfianza ciudadana con relación a la concentración excesiva del poder.

Otro proceso de desconcentración del poder pero que contribuye a esta entropía que caracteriza los procesos centrífugos, es la o la complementación de las organizaciones políticas llamadas partidos, por las organizaciones ciudadanas informales carentes de regulación y que son un claro elemento de anomia en una sociedad estructurada.

Por lo que se refiere a las omisiones, y sabemos que no puede haber una democracia funcional sin un sistema de partidos sólidamente construido. Los partidos son elemento fundamental del sistema representativo y el sistema representativo es el elemento central de una buena democracia.

En el orden de las omisiones, porque ya comenté las decisiones, están procesos que tienen que ver con el déficit de gobernabilidad y aquí nos encontramos que se está operando una traslación estrictamente por la idea fáctica de los procesos de coerción de los órganos legítimos a los órganos ilegítimos.

Hace poco una expresión que realmente es digna de preocupación, por parte nada menos que de las organizaciones de comerciantes y productores de Acapulco, surgió la petición de que hubiera una moratoria en la carga fiscal estatal porque la carga fiscal informal de las organizaciones delincuenciales es muy elevada y resulta una especie de doble tributación.

Esto que estamos viendo, que se llama simplemente extorsión y que va generalizándose en diferentes niveles del país y que afecta las estructuras de las entidades federativas, forma parte de un proceso que resulta más bien de la omisión y del déficit de gobernabilidad que padecemos en el país.

Y otro aspecto directamente vinculado con el tema del federalismo, consiste en que se han dado procesos de racionalización en el ejercicio del Poder Federal, pero que no han trascendido a generar instituciones análogas en el ámbito del poder estatal; de suerte que una parte del federalismo tiende ya o presenta una deriva hacia el neocaciquismo, que es muy claramente perceptible por las formas de expresión a través de manifestaciones de corrupción y de excesos de poder que se dan en numerosas entidades federativas.

Esto hace que tengamos que pensar como lo planteaba Hobbes en el siglo XVII, que debemos recapitular acerca del topos, del lugar en el que se encuentra el poder político. Hobbes lo enunciaba de una manera muy sencilla, dijo: no hay ningún poder superior al del Estado, porque cuando hay un poder superior al del Estado, ése es el Estado; y eso es lo que no podemos permitir, que haya un Estado desregulado, un Estado intangible, un Estado que se superponga por la vía fáctica, como señalaría Ferdinand Lasalle; a las instituciones estructuradas jurídicas y políticas del Estado constitucional.

Esto es lo que nos permite, entre otras cosas, advertir la encuesta no sólo la del Federalismo, sino en general el conjunto completo de información estadística que nos ofrece la encuesta realizada por la UNAM y por lo mismo, el poderla comentar esta encuesta y el poder hacer estas expresiones en este espacio de libertades que nos confieren nuestros representantes nacionales, entre los que también nosotros encontramos a los mejores exponentes de nuestra política; es lo que nos ha traído en esta ocasión aquí, señores senadores, presidente Gil, y por lo cual a nombre de mis colegas de la mesa y de la doctora Julia Flores, expreso a ustedes nuestro agradecimiento por su hospitalidad.

Muchas gracias.

PRESENTADOR: Agradecemos las palabras del doctor Diego Valadés Ríos.

Señoras y señores, agradecemos la presencia del senador Luis Humberto Fernández Fuentes, secretario de la Mesa Directiva del Senado de la República. Gracias por acompañarnos, senador.

A continuación escucharemos al doctor Daniel Barceló Rojas.

DOCTOR DANIEL BARCELÓ ROJAS: Muchas gracias por la invitación a participar en esta valoración sobre la vitalidad de nuestro federalismo, sobre cuáles son las medidas que se están tomando para la gobernación bajo nuestro sistema federal y en su caso, cuáles son las soluciones que se proponen desde la percepción popular y la opinión de los académicos que, adelanto una conclusión, coincide la percepción popular con la de los académicos.

En primer lugar, decir que los mexicanos entienden bien cuál es la lógica del sistema federal, como un sistema que conjuga los principios de autogobierno y gobierno compartido. Entiende perfectamente que hay una distribución de competencias entre diferentes órdenes de gobierno, pero que a la vez hay la necesidad de cooperación intergubernamental en materias concurrentes y aun en esas que no lo son; pero que los ciudadanos entienden que así se verían mejor satisfechas sus necesidades.

Y esta cooperación intergubernamental, la perciben los ciudadanos según lo que podemos ver de la encuesta, tanto a nivel horizontal, es decir entre estados, como entre la federación y los estados.

Otro dato positivo es que hay un buen equilibrio en tanto que los ciudadanos mexicanos, en primer lugar, se identifican como nacionales mexicanos; y en segundo término, ubican la identidad de su estado. Y ambas cuestiones de forma muy consistente, muy fuerte; pero insisto, predomina la identidad nacional.

Y digo que esto es importante, no nos lo parecerá a nosotros, pero si ustedes comparan lo que está sucediendo en otros países como España, por no ir muy lejos, donde hay una disgregación precisamente porque no hay esa fortaleza identitaria nacional.

Esta es, digamos, la percepción de los mexicanos, se identifican con su federalismo.

Ahora bien, el tema es que hay una gran insatisfacción, pero no con el federalismo como tal; sino –ya lo expresaba el doctor Valadés– con el rendimiento institucional.

En primer lugar, hay una insatisfacción de los mexicanos con el Estado de derecho.

El incumplimiento de la ley por las autoridades estatales y municipales, que desde luego provoca lo que ya dijo el doctor Valadés, el neocaciquismo, pero bien interesante en esta encuesta.

También los ciudadanos consistentemente dicen que las autoridades federales desobedecen la ley, e incluso en mayor grado que las autoridades estatales. La proporción es muy breve entre una y otro, pero dicen que los estados obedecen más las leyes que los poderes federales, y ahí está en alguna de las preguntas.

Y esto es importante porque entonces, como lo explicaré un poco más tarde, habría que considerar si la vía de las leyes generales es la vía apropiada para hacer cumplir ciertos derechos y obligaciones que tienen los ciudadanos en los estados y municipios, bajo el argumento de que a nivel federal hay la fortaleza para hacerlo.

El segundo punto en que muestran insatisfacción los mexicanos en los estados es el rendimiento de las instituciones públicas y de la Constitución.

El rendimiento de las instituciones públicas pero a nivel federal y de los estados, no nada más a nivel de los estados, muestran un bajo desempeño institucional que se traduce en la provisión insuficiente o de baja calidad de los servicios públicos.

Y en la pregunta 61, verán ustedes, ya se refería el doctor Valadés también a ello, que los mexicanos dicen que la Constitución actual o no responde a los problemas actuales o no se cumple por un elevado número de mexicanos.

Otro tema interesante a destacar es la percepción que tienen los mexicanos de la equidad interterritorial. Y aquí dicen que el Presidente de la República trata de manera desigual a los estados.

El 43.8 por ciento dice que favorece a algunos estados el Presidente; el 10.9 de los mexicanos dice: “Bueno, pues depende de la relación entre el gobierno federal y el gobierno de los estados”; y sólo el 32.8 considera que el Presidente trata de manera igual a los estados.

Esto tiene que ver, desde luego, con el funcionamiento de las cámaras de control sobre el Presidente; es decir, perciben que hay un margen amplio de discrecionalidad del Presidente.

Ahora, ¿qué hacer con estos datos que nos están arrojando? 

La debilidad del Estado de derecho, desde luego hay que fortalecer el Estado de derecho, pero hay que fortalecerlo a nivel federal y de los estados. Ya el doctor Valadés comentó una de las preguntas, la respuesta a una de las preguntas, cómo hay una valoración bastante negativa de los poderes judiciales de los estados pero también del federal.

Y digo esto porque, como muchos aquí saben bien, uno de los temas que inhiben el crecimiento de los poderes judiciales de los estados y los mecanismos de protección jurisdiccional locales, es un argumento circular que dicen: “Bueno, es que los estados son poco profesionales o deshonestos o subordinados políticamente”. Y, desde luego, la premisa es que el Poder Judicial no lo es. Bueno, los mexicanos no lo están percibiendo así.

¿Qué hacer para mejorar la provisión de los servicios públicos, no sólo en cantidad sino en calidad?

Pues lo que ya ha venido comentando el doctor Valadés, de mejorar los controles congresuales sobre los poderes ejecutivos, tanto a nivel federal como a nivel de los estados. Incluso comentaré por qué a nivel de los estados esto es tan importante.

¿Cuáles son las soluciones que se pueden plantear?

Bueno, una de ellas es la centralización y la otra la descentralización, aunque podría haber una combinación entre ambas. Pero la descentralización, como plantea el doctor Serna, la centralización, como plantea el doctor Serna en la parte de la elaboración que él ejecutó se nota claramente que hay un proceso de centralización. Ha habido una absorción de materias de los estados, lo pueden ver claramente en el artículo 73 de la Constitución.

A nivel constitucional algunas materias se han llevado directamente a la esfera del Poder Federal o en forma concurrente, o también por vía de las leyes generales.

¿Cuál es el problema de esta solución de las leyes generales, digamos?

Bueno, el problema, y permítanme hacer una breve comparación para que la entiendan mejor. Si un derecho humano que tiene como garantía al Poder Judicial no es respetado en un estado, el justiciable todavía tiene la posibilidad de acudir al Poder Judicial de la Federación por la vía del amparo.

Pero sucede que hay ciertos derechos humanos en donde la garantía judicial no es tan potente, por ejemplo, en la provisión de la salud o de vivienda o de educación. Y aquí la garantía no es judicial sino es una garantía política que tiene que ver con las relaciones entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo de los estados.

Es decir, el Congreso del estado tiene que vigilar que el gobernador y sus funcionarios hagan lo que tienen obligación de hacer y que lo hagan bien. Si no existe esta garantía, pues eso explica el bajo desempeño.

Bueno, pues sucede que las leyes generales no tienen forma. Cuando son desobedecidas en los estados no hay una garantía política subsidiaria, como sí lo hay en cambio en la garantía judicial. Eso nos indica que la única vía para mejorar es fortalecer el control político y judicial de los estados desde los estados; es decir, fortalecer el constitucionalismo local y esa es la segunda vía que se propone.

Finalmente concluyo comentando cuáles son las grandes tendencias que se manifiestan en los estados, grandes cambios de evolución de nuestro federalismo en los estados, bueno, el primero en los últimos 25 años del Siglo XX fue desde luego la introducción de la representación proporcional en las legislaturas locales, que trajo consigo un fortalecimiento del Poder legislativo, que a su vez permitiría controlar al Poder Ejecutivo de una forma más eficaz.

Pero esto no ha rendido todos sus frutos precisamente porque no se han consolidado los controles del congreso sobre los ejecutivos a nivel de los estados.

La otra gran tendencia es, desde luego, la incorporación del derecho constitucional mexicano al derecho internacional de los derechos humanos.

El nuevo artículo primero de la constitución habilita y obliga a los estados a hacerse cargo de los derechos de puente internacional, entre otros, los de la Convención Americana de Derechos Humanos, cuestión que se reforzó con la sentencia Radilla y esto ha sido una medida desde luego altamente positiva.

Sin embargo, está en proceso de construcción cómo le vamos a hacer para que los jueces locales efectivamente sirvan como operadores descentralizados del sistema interamericano de derechos humanos y en general del derecho internacional de los derechos humanos.

Es decir, cómo vamos a vivificar nuestro federalismo judicial, que lo hemos tenido deprimido por varias décadas.

La otra gran vertiente de evolución de nuestro federalismo ha sido la reconstrucción del control constitucional local y digo reconstrucción porque el control constitucional empezó, con garantía judicial quiero decir, en los estados, como bien se sabe, y de ahí pasó al ámbito federal.

Y aquí es desigual, casi la mitad de los estados no tienen control constitucional y los que sí lo tienen no pueden desarrollarse completamente porque los colegiados responde, no, ese uno de los grandes temas que tendremos que resolver en el futuro.

La otra cuestión desde luego de la evolución es el nuevo proceso penal que se encuentra en implantación y lo que ya no captamos en este libro, porque es algo demasiado reciente, es el efecto que puede tener la Constitución de la Ciudad de México para potenciar precisamente el constitucionalismo local.

Estos serían mis datos, muchas gracias.

PRESENTADOR: Agradecemos las palabras del doctor Daniel Barceló Rojas, dentro de esta presentación de la colección “Los mexicanos vistos por sí mismos, los grandes temas nacionales”.

A continuación escucharemos las palabras del doctor José maría Serna de la garza.

DOCTOR JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA: Muchas gracias, muy buenos días.

Gracias al Senado por la oportunidad que nos dan de presentar este libro en este foro. Aprovecho también, como ya lo hizo el doctor Valadés, me sumo a la felicitación que se hizo a la doctora Julia Flores, a su equipo, por el extraordinario trabajo que han realizado en esta obra “Los mexicanos vistos por sí mismos”.

Es realmente un esfuerzo monumental el que han realizado y que nos permite darnos una idea de cómo los mexicanos nos vemos en muchos de los rubros que son relevantes para la vida nacional.

Yo quisiera dedicar el tiempo que se me ha asignado para mencionar algunos datos de la encuesta, ir haciendo algunas reflexiones acerca de esos mismos datos.

Entonces voy a ir tomando algunos de los resultados, algunos de los números y a partir de ahí enunciaré algunas ideas que me parece son relevantes para entender qué es lo que está pasando con nuestro sistema federal.

Un primer dato: hay una pregunta, que es la número 24, que dice ¿cómo deberían tomarse las decisiones importantes del país?

Ante esa pregunta 42 por ciento de los encuestados respondió que el gobierno federal y los gobiernos locales deben tomar las decisiones relevantes para el país de manera conjunta; 32 por ciento respondió que de manera alternativa según su contenido; 16 por ciento contesto que quien debe tomar las decisiones relevantes para el país es el gobierno federal.

Yo creo que a partir de estos números podemos darnos cuenta de la preferencia de los mexicanos por un sistema federal en donde sí existan funciones diferenciadas, esquema de facultades exclusivas, en algunos rubros, pero también un esquema en el que se acepte fundamentalmente la cooperación y la coordinación.

Si tuviéramos que poner estas respuestas en términos de preferencias por modelos de sistema federal, podríamos decir que no se está prefiriendo un modelo de federalismo dual en el que existan competencias exclusivas de cada uno de los niveles de gobierno, sino que se está prefiriendo un esquema o un modelo que podríamos denominar de federalismo de integración, que algunos podrían llamar también de cooperación o de colaboración.

Es decir, hay las condiciones de acuerdo a estas percepciones, para avanzar en un modelo de sistema federal más complejo que no se diseñe únicamente a partir de competencias exclusivas, sino que tenga un fuerte componente de colaboración, de coordinación y aún de integración.

Otra pregunta que puede encontrarse en el número 25, gráfica 14, es la siguiente: ¿cómo deberían tomarse las decisiones más importantes para su estado? Eso se le preguntó a los encuestados.

El 26 por ciento respondió que las tomen conjuntamente el gobierno estatal, federal y municipal; el 25 por ciento contestó que algunas decisiones las tome el gobierno estatal y otras el gobierno federal y el 16 por ciento que algunas las tome el gobierno estatal y otras el gobierno municipal.

Es decir, esto no abona sino a lo que decía yo en relación con la pregunta anterior, hay una preferencia por un esquema de federalismo integrador, más que por un esquema de federalismo dual.

Aquí lo relevante considero yo, o parte de lo relevante, es determinar cuándo se habrá de preferir mayor intervención federal o cuándo mayor intervención de un estado, del gobierno del Estado, o cuándo habrá de preferirse la intervención del gobierno municipal.

Y aquí la respuesta no es una respuesta única. Aquí depende de la materia de la que estemos hablando.

Ejemplo de lo que estoy diciendo puede encontrarse a partir de la respuesta que se dio a la pregunta número 27. El doctor Valadés ya hizo referencia a este dato.

La pregunta es: ¿está usted de acuerdo en que el Instituto Nacional Electoral designe a las autoridades que organizan las elecciones en su Estado? Y la respuesta fue positiva. Es decir, por un sí en un 65.7 por ciento; ya sea totalmente o parcialmente de acuerdo 65 por ciento estuvieron de acuerdo en que así suceda.

Entonces en la materia electoral sí hay una preferencia por razones que no vienen al caso en este momento detallar que sea una institución nacional y no las instituciones estatales las que se encarguen de realizar la función de organizar las elecciones locales.

También es de llamar la atención el valor y las expectativas que resultan a partir de esta encuesta en relación con la institución municipal.

La pregunta 33 se plantea: ¿quién debería resolver los problemas de su localidad o colonia?

Y aquí la respuesta es que el municipio lo sea en un 58.8 por ciento. La expectativa es muy grande en relación con la institución municipal.

Las razones las podemos intuir, las podemos adivinar, facilidad de acceso en relación con las autoridades municipales, la cercanía de la autoridad municipal en relación con la ciudadanía, la sensibilidad que esa cercanía puede generar en relación con las demandas y las necesidades reales de la población.

Aquí creo que es importante seguir en la línea que ha indicado ya el doctor Diego Valadés, de refuncionalizar la institución municipal, ponernos a pensar cómo fortalecer, cómo refuncionalizar esa institución.

El doctor Valadés mencionaba, y estoy totalmente de acuerdo, pensemos en un servicio civil municipal, pensemos en cómo profesionalizar la administración pública municipal para fortalecer lo que es el gran Talón de Aquiles, creo yo, del municipio, que es su baja capacidad de gestión administrativa, administrativa pública.

Y yo añadiría un elemento adicional a lo que mencionaba el doctor Valadés, que es introducir en la discusión sobre la refuncionalización del municipio el enfoque metropolitano.

Ya el 55, más del 55 por ciento de la población mexicana vive en zonas metropolitanas y no hemos encontrado hasta ahora un modelo funcional para reorganizar a la institución municipal bajo el enfoque necesario, enfoque del régimen de gobierno metropolitano.

El municipio entonces es visto como una institución valiosa pero también hay conciencia de que hay problemas que rebasan al municipio.

Esto deriva de la respuesta que se dio a la pregunta número 34: Hay conciencia en el ciudadano, los encuestados, de que una serie de problemas rebasan las capacidades del municipio lo que hace necesaria la intervención o del Estado o de la Federación, la participación de esos otros dos niveles de gobierno.

Cincuenta y ocho punto uno por ciento de los encuestados advierte que los problemas de seguridad pública rebasan la capacidad municipal.

Cincuenta y cuatro punto tres por ciento de los encuestados opina lo mismo en relación con la materia de salud.

Y 61.8 por ciento de los encuestados opina lo mismo en relación con educación.

Hay problemas que requieren la participación de los tres niveles de gobierno lo cual, una vez más, fortalece esa percepción favorable en relación con un federalismo, un modelo de federalismo integrador.

Por otro lado llama la atención cuando se trata de la eficacia en las tareas del gobierno municipal, la pregunta 43, que el 52 por ciento de los encuestados aceptaría que los alcaldes fueran designados por el gobernador.

Esto es de preocupar, esta percepción es de preocupar puesto que se está favoreciendo la concentración del poder, se está premiando, como dice el doctor Valadés en su comentario, se está premiando la eficacia y se está haciendo ceder el principio democrático, la legitimidad de origen de la autoridad municipal y esto se puede quizá explicar por la desesperación de parte de la población en relación con la ineficacia de las instituciones municipales para resolver ciertos problemas muy apremiantes, están prefiriendo un 52 por ciento premiar la eficacia por encima de la legitimidad democrática de los alcaldes.

En el tema fiscal y tributario apunto simplemente dos cosas:

Una es la existencia de desconocimiento de quién cobra los impuestos, qué autoridad es la que cobra los impuestos, hay desconocimiento en relación con ello.

Tan sólo el 26 por ciento sabe que el predial se paga al municipio, por ejemplo, o tan sólo el 35 por ciento sabe que el IVA es establecido por la Federación. Eso por un lado.

Y por otro lado, hay una pregunta que plantea a los encuestados una especie de reparto ideal de la responsabilidad de cobrar los impuestos.

Las respuestas en esta pregunta muestran un sentido de equidad o de proporcionalidad de parte de los encuestados: 51 por ciento se inclina por un reparto a partes iguales o proporcional; 7.1 por ciento se inclina por mayor centralización, que sea el Gobierno Federal quien concentre los ingresos fiscales, el cobro de impuestos; y 29 por ciento se inclina porque sean los estados.

Esto por supuesto contrasta con la realidad, con lo que hay: lo que hay es una gran centralización en el tema fiscal.

Y por último, la pregunta 53, cuadro 16, plantea la siguiente interrogante:

¿Usted preferiría que en cierto número de materias, como corrupción, acceso a la información pública, combate al delito, entre otras; usted preferiría que en esas materias existiera una sola ley para todo el país o que cada estado tenga leyes diferentes?

Y la respuesta, es un 60 por ciento que responde así, se pronuncia porque haya leyes uniformes, haya leyes nacionales y no leyes diferenciadas en estas materias, que son corrupción, que es acceso a la información pública, combatir delitos, cuidado del medio ambiente, cobrar impuestos y seguridad pública.

Esta respuesta quizá nos puede hacer ver de una manera diferente a las llamadas leyes generales, que han sido las que han marcado la tendencia de la evolución reciente de nuestro sistema federal.

Termino simplemente diciendo que considero que es necesario hacer o dar una discusión que no se ha dado en nuestro país, como se ha dado en otras materias, como se ha dado en la materia electoral, como se ha dado incluso en la materia de forma de gobierno, sistema presidencial; lo cual ha llevado a importantes reformas, por ejemplo la posibilidad de establecer coaliciones.

Hace falta dar una discusión en nuestro país de qué modelo de sistema federal queremos.

Hay un dato muy significativo, que suelo mencionar para justificar esta necesidad de dar esa discusión, y es el siguiente: la retórica del sistema federal en nuestro país, de académicos y de políticos, va por el lado de la descentralización; todo mundo habla en la retórica, de la descentralización. Así está en todos los programas y en todos los planes de reforma de nuestro sistema federal, desde los años 90 hasta la actualidad.

Pero la realidad de la reforma del sistema federal mexicano no va por el lado de la descentralización, sino va por el lado de las técnicas de integración, de armonización, de unificación. Hay una disparidad, hay un desfase en el discurso, la retórica y la realidad ante el sistema; esta es una especie, algún profesor lo llamó así hace algunos meses, una especie de paranoia que creo yo, nos orienta hacia la necesidad de discutir el modelo de sistema federal que queremos para el siglo XXI.

Muchas gracias.

PRESENTADOR: Agradecemos al doctor José María Serna de la Garza.

Asimismo agradecemos al doctor Diego Valadés Ríos y al doctor Daniel Barceló Rojas.

Señoras y señores, para finalizar escucharemos el comentario del senador Roberto Gil Zuarth, presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Lo que hemos escuchado no solamente nos da cuenta de la percepción que tienen los ciudadanos sobre el diseño institucional actual.

Me llamó mucho la atención la frase del doctor Barceló sobre las preocupaciones de los ciudadanos, centradas en el rendimiento de las instituciones, en la eficacia de las instituciones y en su capacidad de gestionar problemas, construir políticas públicas y crear entornos de convivencia mucho más justos, seguros, útiles, socialmente más productivos.

Y creo que la gran conclusión de este ejercicio es que no estamos pensando o no hemos discutido el sistema federal de manera integral. Pasamos de un modelo hipercentralista, a un modelo formalmente federalista, con una centralización política bajo el predominio del Poder Ejecutivo.

Luego empezamos a ver que había necesidad de hacer concurrir a los órdenes de gobierno e inventamos las facultades concurrentes en educación, salud, entre otras.

Luego, en los años 90, como parte del proceso de transición democrática del arribo del federalismo, decidimos hacer ciertas transiciones descentralizadoras para fortalecer los órdenes locales, porque ahí se estaba expresando la pluralidad y fortalecimos a las entidades federativas, especialmente al municipio.

Pero la tendencia actual es hacia una suerte de centralización por la vía de los sistemas nacionales, por la vía de las leyes nacionales, como por ejemplo el Código Nacional, por la vía de la creación de los sistemas nacionales en materia de transparencia y en materia de corrupción, por la vía del uso profuso e intenso de las leyes generales como una norma de distribución de competencias pero también de asignación o definición de ciertos principios sobre los cuales deben funcionar las instituciones.

Y estamos rediseñando el sistema federal por pedacitos: corrupción, transparencia, seguridad pública, salud, educación. Falta, pues, una visión de conjunto.

Creo que lo que revelan algunos de los datos es que los órdenes locales son débiles para resolver problemas, para gestionar los conflictos. Y en buena medida las expectativas de la gente están sostenidas precisamente en la capacidad de las instituciones para resolver los conflictos, y la federación está muy lejos para resolverla, y en buena medida las expectativas están basadas fundamentalmente en la capacidad de respuesta ya no de los órdenes locales sino de la federación.

Le decía al doctor Valadés, a partir o a propósito del dato que revelaba el doctor Serna de la Garza sobre el desconocimiento de la autoridad que recauda, evidentemente se desconoce quién lo recauda.

¿Por qué desconoce la gente a su autoridad más próxima en términos de recaudación? Porque simplemente no les toca a la puerta para cobrar los impuestos.

Lo que está pendiente en el país es una discusión sobre qué sistema federal queremos. Un sistema federal que no solamente dé mayor eficacia a las instituciones sino que permita igualar a los mexicanos en el acceso a ciertos derechos.

Hoy tenemos distintas condiciones de acceso a los derechos en función de dónde vive una persona. Hay desarrollos institucionales mayores en ciertas entidades federativas que en otras y, en consecuencia, eso se traduce en una distinta posibilidad de acceder al goce pleno y la garantía de ciertos derechos fundamentales.

Ese fue el racional principal que nos llevó, por ejemplo, a hacer la reforma en materia de transparencia, que no hubiera distintas condiciones de acceso a información pública en función del desarrollo institucional, y ese fue el punto de partida de la creación de ese sistema nacional como un paraguas único que permitiera a todos acceder a las mismas condiciones a un derecho fundamental, a un derecho humano sustantivo.

La discusión que falta es la discusión de conjunto sobre el sistema federal. Y de esa discusión nos tenemos que hacer cargo no solamente la Academia sino también la política.

Decía el doctor Serna de la Garza que hay en el discurso una retórica descentralizadora. Me preocupa que creo que la retórica ya es fundamentalmente centralizadora en lo electoral, corrupción, transparencia, educación; la tendencia es hacia una suerte de centralización sui géneris a partir de sistemas nacionales o a partir de diseños que le dan una fuerte presencia a la federación en las entidades federativas y en los órdenes de gobierno.

La última, la de seguridad pública. Estamos pensando de qué manera resolver las dificultades que tienen los órdenes locales en la gestión de la seguridad pública a partir del fortalecimiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública, hacerlo pasar o transitarlo de un sistema de coordinación a un sistema de gestión directa de ese servicio público.

Yo quisiera concluir diciendo que la discusión de los próximos años en el ámbito de la política son dos: Estado de derecho y federalismo.

Son los dos pendientes institucionales históricos: Resolver la debilidad de las instituciones locales para resolver, para prestar, generar bienes y servicios públicos, y también la forma en la que se garantizan plenamente los derechos.

Estado de derecho y federalismo son los dos grandes pendientes de la gobernabilidad de nuestro país y son los dos grandes retos institucionales que tiene la política en el tiempo actual.

Agradezco mucho al doctor Diego Valadés, al doctor Barceló, al doctor Serna de la Garza por presentarnos este estudio, por la importante contribución de la Universidad Nacional a la discusión sobre los temas constitucionales.

Agradecer a todos ustedes su presencia y celebrar que la Universidad Nacional y el Senado de la República estemos insistiendo en la necesidad de revisar nuestros consensos constitucionales de cara al fortalecimiento a nuestras instituciones.

Por su atención, muchísimas gracias y muy buen día.