PRESENTACIÓN DEL LIBRO “LA NEGOACIACIÓN POLÍTICA DEL PRESUPUESTO EN MÉXICO, 1997-2012: EL IMPACTO SOBRE LA COMPOSICIÓN Y EJECUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO”.
PRESENTADOR: Muy buenos días, señoras y señores. Bienvenidas, bienvenidos a las instalaciones del Senado de la República, donde seremos partícipes de la presentación del libro “La Negociación Política del Presupuesto en México, 1997-2012: El impacto sobre la composición y ejecución del gasto público”; sobre una de las acciones legislativas más trascendentes en las tareas del Congreso mexicano, que incide sin lugar a dudas, en las políticas públicas y en el desarrollo de México.
Con motivo de la presentación de este importante documento, nos acompaña el señor senador Miguel Barbosa Huerta, presidente del Senado de la República.
De igual manera, el señor senador José Francisco Yunes Zorrilla, presidente de la Comisión de Hacienda y Crédito Público del Senado de la República. El secretario de esta Comisión de Hacienda, señor senador Armando Ríos Piter. También nos acompaña el señor senador Ernesto Cordero Arroyo.
Y con ellos, quien ha sido el coordinador del libro que hoy se presenta, y que en su calidad también de director general de Integralia, hoy nos hace el favor de moderar esta mesa; me refiero al señor doctor Luis Carlos Ugalde.
Agradecemos la presencia de todas y todos ustedes distinguidas, distinguidos invitados; y de acuerdo al formato de este evento, cederemos la palabra a quien moderará el programa y el desarrollo del mismo, el señor doctor Luis Carlos Ugalde.
DOCTOR LUIS CARLOS UGALDE: Muy buenos días. Quiero agradecer al presidente de la Mesa Directiva, al senador Miguel Barbosa, su generosidad y su tiempo para presidir esta presentación de este libro. A los senadores y amigos José Yunes, Armando Ríos Piter y Ernesto Cordero; muchas gracias por estar aquí.
Y el propósito de este libro, “La negociación política del presupuesto”, es justamente tratar de entender cuál es el papel de la negociación del presupuesto en la vida política del país.
Yo quisiera darle la palabra, inicialmente, al presidente del Senado para que nos dirija unas palabras, y posteriormente me gustaría a mí hacer una exposición de los principales hallazgos del estudio, para después que los senadores que nos acompañan puedan hacer comentarios.
Muchas gracias, señor Presidente.
SENADOR MIGUEL BARBOSA HUERTA: Gracias, doctor.
Primero darles la bienvenida a todas, a todos quienes están hoy presentes en este foro, en esta presentación de este libro: “La Negociación Política del Presupuesto en México, 1997-2012”. Decirle al doctor Luis Carlos Ugalde que estamos pendientes siempre de su producción en obras, de análisis que sobre el Congreso realiza permanentemente desde la firma, desde el despacho de Consultores Integralia; y que ha servido ya de referencia para la estadística, para la participación, para el quehacer legislativo.
Así es que nos hace bien que desde todos los ángulos de la visión ciudadana, de la visión profesional de la política, se vea, se hagan evaluaciones y se saquen números de la participación de las cámaras como órgano y de sus integrantes, las legisladoras y los legisladores de México. Eso es muy importante, es muy importante y lo agradezco a nombre del Senado de la República.
Para mí es un honor, a nombre del Senado de la República, presentar el libro “La Negociación Política del Presupuesto en México, 1997-2012: El impacto sobre la composición y ejecución del gasto público”; coordinado por el doctor Luis Carlos Ugalde. Particularmente, deseo expresar una felicitación a los autores y coordinadores de la investigación.
Este libro tiene calidad y oportunidad, porque en estos momentos en la Cámara de Diputados se desarrolla el proceso de análisis del Paquete Económico para el año 2015.
Al Senado, en términos de lo que establece la Constitución y las leyes, le corresponderá la revisión de la minuta que nos envíe nuestra colegisladora.
Como bien lo señala este libro que hoy se presenta, en 1997 inició en México la era de los gobiernos divididos y, con ello, las relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, expresaron uno de sus cambios más significativos desde los años posteriores a la Revolución Mexicana.
Fui diputado en la LVIII Legislatura, y encontramos esa experiencia política, cuando teníamos la referencia de que el Congreso empezaba a existir.
¿Y cuál era la forma de medir la existencia del Congreso? En la posibilidad de modificar las políticas públicas que le presentara el Ejecutivo.
Veníamos de la experiencia de la LVII Legislatura que hace referencia el inicio de este análisis y, desde luego, fue la LVIII Legislatura la experiencia para consolidar esa posición del Congreso que, afortunadamente, no ha tenido retroceso. Sí deformaciones, sí deformaciones, pero no retroceso.
Cada vez más las cámaras, la de Diputados en el caso del presupuesto, las dos cámaras en el caso de la Ley de Ingresos e Impuestos, hacen mayor incidencia en la propuesta que del Ejecutivo es recibida. Es cuando se puede poner una posición política específica, un asunto técnico o, desde luego, hacer una posición que tiene que ver hasta con promoción electoral, pero finalmente son formas de influir y hacer presente que el Congreso existe. No fue hace mucho. Estamos diciendo que es a finales del siglo pasado, hace 17 años, cuando empieza desde esa forma a calcularse cómo el Congreso existe.
En las elecciones de 1997, al tiempo que se elegía al primer jefe de gobierno por voto libre y secreto de los habitantes de la Ciudad de México, el partido del Presidente perdió la mayoría en la Cámara de Diputados y, con esto, la negociación del paquete económico adquirió una nueva dinámica. Es decir, se estableció un auténtico proceso de negociación anual en torno a los ingresos y presupuesto de la federación.
El eje de la discusión, continúa siendo la propuesta gubernamental, pero el Congreso y los poderes estatales, particularmente los gobernadores, desempeñan un papel fundamental. Los gobernadores, como jefes políticos, en la realidad –que no debiera ser así, de diputados– inciden; inciden en la toma de decisiones a través de una negociación global.
Y digo que no debe de ser así, porque afecta la independencia que debe tener todo legislador para tomar una decisión al emitir su voto o para entablar la propia discusión de cada uno de los temas.
El libro investiga la negociación política del presupuesto, su impacto sobre el gasto público y constituye una aportación del Senado de la República al debate nacional de este importante tema.
¿Cómo debe ser la negociación del presupuesto? ¿Cómo debe transitarse el proceso de la integración y asignación de recursos públicos?
Desde mi perspectiva, debe de ser transparente, particularmente para eliminar todas las suspicacias que se han desatado en torno a los criterios con los cuales deben aplicarse los recursos públicos.
El libro hace un estudio detallado y puntual de diversas disposiciones legales y constitucionales, relacionadas con la formulación del presupuesto federal a cargo del Poder Ejecutivo y enumera las distintas etapas del trabajo legislativo realizado en comisiones de la Cámara de Diputados y en el Pleno para la aprobación del mismo.
La recepción de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos forma parte de las nuevas prácticas democráticas que deben ser estimuladas y apoyadas en las instituciones de la República.
Tal y como lo señala el libro en reiteradas ocasiones, se deben eliminar prácticas clientelares, asignación de recursos presupuestales discrecionales a legisladores y se deben fortalecer las disposiciones legales para asegurar la transparencia del ejercicio presupuestal, la rendición de cuentas y el combate a todas las formas de corrupción y tráfico de influencias.
Debe buscarse la coherencia y armonización en los intereses y proyectos que beneficien a los municipios, entidades federativas y regiones, con la coherencia macroeconómica que debe tener la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación.
Felicito a los autores y muy especialmente al doctor Luis Carlos Ugalde, amigo de todos nosotros y coordinador de este esfuerzo editorial.
Nos va a ser muy útil tu libro, Luis Carlos, para esta etapa que estamos ya transitando y que seguramente los ojos de Integralia estarán puestos en él.
Buenos días y gracias.
PRESENTADOR: Mucha gracias al señor senador Miguel Barbosa Huerta por su palabras.
Enseguida, señoras y señores, escucharemos la intervención del doctor Luis Carlos Ugalde, para hacer la presentación de este libro.
DOCTOR LUIS CARLOS UGALDE: Muchas gracias, señor Presidente.
Quiero una vez más agradecer y además quiero resaltar el compromiso que el senador Barbosa hizo cuando asumió la Presidencia de la Mesa Directiva respecto a la importancia de la transparencia y la rendición de cuentas de esta Cámara Alta.
Me da mucho gusto, es alentador escuchar al nuevo Presidente expresarse de esa forma y por eso me da doblemente gusto y me siento muy honrado que usted pueda presidir esta presentación.
Este estudio fue realizado en los últimos cinco años, no solamente analizamos información documental, de la Secretaría de Hacienda, de la Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados, sino que una parte muy enriquecedora de este estudios es el hecho de haber hecho entrevistas a profundidad, con 28 personajes de la vida pública de México en las décadas de 1990 y 2000.
Se entrevistaron a dos secretarios de Hacienda, entre ellos Ernesto Cordero, aquí presente; a siete subsecretarios de Egresos; a seis funcionarios de la Secretaría de Hacienda; a 12 diputados de la Comisión de Presupuesto y a un Auditor Superior de la Federación.
Lo que ustedes van a encontrar en este libro no solamente son datos que nos hablan de cómo han evolucionado diversas partidas del Presupuesto, sino sobre todo una narración cualitativa, anecdótica, sobre cuál ha sido la lógica política, el estilo de negociación que se ha dado a partir de que se inauguró el gobierno dividido en 1997 y creo que ese es el asunto que más aporta a la discusión pública que se pueda conocer, entender la lógica negociadora de este asunto tan importante.
La aprobación del presupuesto es el acto legislativo más trascendente que realiza el Congreso Mexicano, no hay ningún otro acto legislativo que tenga globalmente tanto impacto sobre el desarrollo nacional, el bienestar de los mexicanos.
Antes de 1997, como comentó el senador Barbosa, la función del Congreso era marginal y simplemente de ratificación de la propuesta presidencial.
Se comenta y aquí se narra que los dictámenes de la Comisión de Presupuesto eran realizados y redactados en la propia Secretaría de Hacienda.
Un ex funcionario de Hacienda nos narró que él redactaba los dictámenes que se sometían a la Comisión de Presupuesto. Incluso se comenta en alguna ocasión que la firma para aprobar el dictamen se hizo son conocer el contenido del dictamen.
No había cabildeo, prácticamente ningún funcionario de Hacienda acudía a San Lázaro. Se comenta que en la mayoría de las veces iban solamente directores generales; qué tiempos aquellos que eso ocurría así.
Después de 1997 es clara la mayor influencia, pero no necesariamente el mayor profesionalismo para garantizar eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez.
Como dijo el senador Barbosa, hay avances con deformaciones; hay mayor contrapeso, pero no necesariamente más profesionalismo; hay más influencia, pero no necesariamente se ha mejorado la calidad del gasto público.
El libro va platicando la evolución de cómo el pluralismo ha afectado la lógica de la negociación. En 1997, por ejemplo, el entonces presidente del Partido Acción Nacional, Felipe Calderón, fue muy enfático con el gobierno federal para negociar más fondos para los municipios, porque el PAN ya gobernaba ciudades importantes.
Se crea entonces el Fondo de Fortalecimiento Municipal, el famoso FORTAMUN, que hoy sigue existiendo. Se crea también el Ramo-33 para clarificar las transferencias etiquetadas de desarrollo en salud, en educación y este es un asunto fundamental para poder generar más apoyo al, presupuesto.
Después del 2000, sobre todo a partir de la creación de la Conferencia Nacional de Gobernadores en 2002, los gobernadores se vuelven un factor central para comendar disciplina, unidad, sobre todo en el caso del Partido Revolucionario Institucional y organizaciones como la Confederación Nacional Campesina se vuelven ejes fundamentales para los gobiernos panistas de aquellos años.
En 2004 y 2005, se da lo que considera la investigación el ejercicio más importante de etiquetación.
Etiquetación es ponerle nombre y apellido a programas públicos, para definirlos no sólo a nivel de programas sino de gobierno, de localidad donde se ejecuta.
Y fue justamente –y esto es un asunto muy importante que ahora ya no se recuerda–, a fines de 2004 el presupuesto que había enviado el Presidente Fox a la Cámara de Diputados fue enmendado significativamente, ¡significativamente!, al punto que el Partido en el Gobierno, entonces el PAN, votó en contra del presupuesto, que finalmente sería aprobado por el PRD y por el PRI, y se entabla una controversia constitucional por un argumento que creo es muy importante definir.
Cuál es el límite legal del Congreso Mexicano para etiquetar recursos dentro del presupuesto.
Esta discusión me parece de la mayor claridad.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en aquella época, no entró al fondo del asunto, simplemente dijo que el Presidente sí podía vetar el presupuesto aprobado por el Congreso, pero no quiso pronunciarse sobre los alcances legales de la etiquetación de recursos públicos que la Cámara de Diputados ha realizado y particularmente en ese presupuesto de 2005 llegó a límites muy significativos que llegó a esta controversia constitucional.
Quiero decir que desde 2012 se han creado fondos en el ramo 23 de libre asignación en temas de pavimentación, instalaciones deportivas y culturales.
Y de esa forma se ha expandido y se ha convertido en una práctica cotidiana la etiquetación que lleva a cabo el Congreso Mexicano.
El resultado de esto ha sido que el pluralismo ha generado un fenómeno de clientelismo presupuestario, pero no ha fortalecido la labor de control que debe llevar a cabo la Cámara de Diputados.
Vean ustedes simplemente las cifras: entre 1997 y 2012 el gasto público creció 108 por ciento, ¡108 por ciento!, en términos reales, pero muchos indicadores muestran estancamiento o retroceso.
El más importante de todos, y quizá sea el gasto en desarrollo social, que se triplicó en el periodo, pero hoy 50 por ciento de la población permanece por debajo de la línea de pobreza.
Es importante resaltar que la Cámara de Diputados solamente puede modificar entre 6 y 10 por ciento del proyecto de presupuesto que envía el Ejecutivo.
El resto se considera ineludible. Ineludible porque incluye partidas de salarios, pensiones, subsidios, transferencias a Estados de la República y deuda pública.
El 90 por ciento restante, el ineludible, prácticamente no es analizado, no es revisado, no es discutido.
Se trataría como si el 90 por ciento del proyecto de presupuesto fuera un cheque en blanco que se otorga al Gobierno Federal y los legisladores se concentran básicamente en este 10 por ciento de la llamada bolsa negociable.
¿Qué es lo más atractivo en la bolsa negociable? Pues aquello que da más rédito político: carreteras y caminos rurales, infraestructura hidráulica, programas sociales, programas del campo, universidades públicas, cultura y deporte.
Eso es el espacio negociador fundamental de los legisladores en México y esto plantea un problema muy serio, porque al concentrarse exclusivamente en las partidas de atractivo político, se deja fuera de la negociación y evaluación al 90 por ciento restante del presupuesto y esto limita enormemente la capacidad del Congreso para mejorar y garantizar que el gasto público tenga un impacto en el desarrollo del país.
Quiero decir algo que se nota y que es una gran preocupación: que la evaluación de los programas públicos que lleva a cabo la Auditoría Superior de la Federación, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social –CONEVAL– que emiten año con año, prácticamente no tienen ningún impacto en el resultado de las asignaciones presupuestarias. De poco sirve que haya estas observaciones, si no son tomadas en cuenta para presupuestar.
La Auditoría Superior de la Federación, en el Informe de la Cuenta Pública 2012, por ejemplo, dice que de las transferencias federales a los estados se desviaron 40 mil 809 millones de pesos; y las irregularidades que detecta la Auditoría son: falta de evaluación de resultados de los recursos, poca participación ciudadana en la gestión de recursos, debilidad de registros contables, falta de cumplimiento de entrega de información a Hacienda, subejercicios, etcétera, etcétera.
Quiere decir que la Cámara de Diputados, al no tomar en cuenta como un insumo la evaluación de los programas públicos, en realidad está actuando de manera inercial y esto impide que el ejercicio del gasto público tenga la calidad necesaria.
Concluyo con una reflexión sobre el particular:
Etiquetar recursos públicos se ha convertido en una de las prácticas más atractivas para muchos legisladores. Quiere decir, asignar recursos para proyectos con nombre y apellido; por ejemplo pavimentación, instalaciones deportivas, palacios municipales, museos, parques, entre otras.
Creo que la etiquetación es una invasión de facultades del Poder Legislativo respecto al Ejecutivo; porque sustituye la función de planeación del gobierno.
Como mencioné anteriormente, en los últimos años se ha creado dentro del ramo 23, fondos en pavimentación, en infraestructura deportiva y en cultura, que los diputados pueden asignar libremente a gobiernos municipales y estatales.
El gran problema de la etiquetación no reside en su monto; estos tres montos no reciben más allá de 10 mil millones de pesos que, en términos absolutos es mucho dinero; pero en términos relativos no son una porción significativa.
El problema de la etiquetación, desde mi punto de vista, reside en que distrae la función de control presupuestario que debe llevar a cabo la Cámara de Diputados.
Cuando los legisladores pueden asignar libremente recursos millonarios, se estimula el surgimiento de sobornos o los llamados “moches”, porque algunos alcaldes y gobernadores, efectivamente, ofrecen recompensa a cambio de recibir mayor presupuesto.
Este es un fenómeno que se ha gestado en los últimos años, que se ha comentado periodísticamente; pero que surge a mediados de la década pasada, cuando el Congreso empieza la práctica de la etiquetación. Y esto genera una perversión, porque algunos diputados se concentran en gestionar recursos, algunos en cobrar comisiones; en lugar de garantizar que el presupuesto aprobado sirva para fomentar el desarrollo o combatir la pobreza.
Me parece que sería muy recomendable que se elimine cualquier forma de etiquetación de recursos durante la negociación del presupuesto. El Poder Legislativo debe garantizar que el presupuesto permita alcanzar las metas del Plan Nacional de Desarrollo; más no fungir como diseñador de programas ni como ejecutor de proyectos.
Y finalmente, revisar el impacto de los programas sociales. Muchos programas sociales benefician más a intermediarios que a la gente de carne y hueso que lo necesita. Aquellos programas que no cumplan metas deben ser reducidos en sus montos y, asimismo, creo yo que es necesario condicionar las transferencias federales a las entidades, a los resultados de las evaluaciones de la Auditoría Superior de la Federación y de CONEVAL. Quien no cumpla, debe recibir menos recursos.
Es todo, señor Presidente, señores senadores. Muchísimas gracias por su participación.
SENADOR MIGUEL BARBOSA HUERTA: Gracias, doctor. Sin duda que habla con datos, referencias y con mucha verdad. Habrá ya mucho qué decir en estos asuntos.
Yo les quiero ofrecer una disculpa, tengo que ir a otro evento, Ernesto. Se quedan cuatro Itamitas muy destacados, de izquierda a derecha, todos del ITAM, y economistas. Así es que en su casa, Luis Carlos, todos ustedes.
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