Versión Estenográfica de la ponencia del senador Roberto Gil Zuarth, presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República, durante su participación en el foro “El problema de las drogas.- A revisión”, organizado por The Aspen Institute México.
SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchísimas gracias, rector, por la anfitrionía, por la gentileza de recibirnos el día de hoy, por todas sus atenciones.
Saludo con mucho afecto a la comunidad universitaria. Por supuesto que el recibimiento (inaudible).
Me da mucho gusto compartir este espacio con buenos amigos, (inaudible); al doctor Jorge Castañeda (inaudible), por supuesto al maestro (inaudible).
Me han invitado no solamente para hacer algunas reflexiones sobre el tema de las drogas, la política de drogas, específicamente sobre las iniciativas en materia de la marihuana; sino fundamentalmente para someter yo creo a examen, a juicio crítico, la iniciativa que presenté hace ya algunos meses sobre la Ley General para el Control de la Cannabis.
Una iniciativa que plantea, a mi juicio, una regulación completa, comprensiva de una aproximación enteramente diferente al problema de las drogas.
Pero antes de presentarles los contornos generales de esta iniciativa, quiero exponer en principio las diez premisas, aclaraciones y posiciones que están detrás del planteamiento. Sin estas diez posiciones, simplemente el modelo no puede razonarse de manera cabal y completa.
La primera es que la guerra contra las drogas, como dicen algunos de los economistas, es una crisis que nos vino de fuera. Nosotros no la decidimos, sino que se impuso en un momento determinado y más bien por propósitos políticos que por motivaciones de política pública.
Plena guerra fría, la narrativa belicista, había la necesidad de justificar la intervención del Estado sobre ciertos colectivos, y en consecuencia se generó el estigma por consumidores de drogas, específicamente la marihuana. Y se hizo una estigmatización a cuatro niveles: comunista, hippie, consumidor de marihuana o marihuano, mexicano.
Y de ahí venimos, ese es el origen de la política de control, especialmente intenso, el uso de los instrumentos del derecho penal para controlar, por un lado la oferta, para contener la oferta y también para disuadir el consumo.
La segunda, que me parece que es importante, como premisa, es que como nosotros no decidimos entrar a la guerra, sí podemos decidir si nos salimos de la guerra. Y es una decisión, al final de cuentas, sobre qué tipo de regulación, qué tipo de aproximación y qué tipo de políticas públicas podemos construir para un abordaje totalmente diferente al problema.
Tercero, la ecuación de la política prohibicionista consta de la siguiente fórmula: había que subir el costo de vender y también el costo de consumir. Persigues, a través del derecho penal, la oferta para reducir la cantidad disponible en el mercado.
Por otro lado, persigues y castigas el consumo, para aumentar el riesgo del consumo, para aumentar el costo del consumo y en efecto, disuadir el consumo.
Esa es la ecuación prohibicionista: control en la oferta, control en la demanda, menos disponibles, menos mercancía, más costo.
Lo cierto es que a la luz de esos objetivos simplemente la política ha fallado en todas sus dimensiones, ¿por qué? Por distintas razones:
En primer lugar, el precio no ha bajado, el consumo se ha elevado, la edad de primer consumo ha disminuido, la frecuencia de uso ha crecido, la calidad del producto es menor. Es decir, si a la luz de los objetivos a partir de los cuales se construyó la tesis prohibicionista en contra de las drogas, simplemente la política es un rotundo fracaso.
¿Por qué?
Porque los indicadores dicen todo lo contrario.
Y tiene que ver también por una razón de carácter económica. La demanda –como dicen también los economistas– de las drogas es inelástica, es decir, es poco sensible a las variaciones de precio. El consumidor, aunque le aumentemos el riesgo y aunque le aumentemos el costo, sigue teniendo tendencia a consumir; y lo único que provocamos –y de eso hablaremos en un momento más– es un intensísimo mercado negro, que es el causante de buena parte de los problemas sociales que vivimos.
En consecuencia, mientras haya, exista alguien que quiera consumir, habrá alguien que quiera vender y en consecuencia, si el mercado no es regulado, habrá mercado negro con todo lo que eso significa.
El cuarto punto, que es al final de cuentas una posición, es que el problema de fondo con respecto o en el entorno de las drogas, es el mercado negro; el problema que tenemos que resolver es la intensidad del mercado negro y los costos sociales que el mercado negro genera, ¿por qué?
Porque el mercado negro no solamente induce a las adicciones, genera debilidad institucional, provoca violencia, genera enormes cantidades de recursos para financiar actividades ilícitas y su desplazamiento a otro tipo de conductas extractivas de renta y también implica menores posibilidades de generar consumo responsable.
Yo no conozco a ningún narcomenudista que le pida al consumidor la credencial de elector para ver si, en efecto, es un mayor de edad o no, y mucho menos que se preocupe por la calidad del producto que está vendiendo.
Hay quienes afirman –la evidencia dice lo contrario– que la marihuana, por ejemplo, es una droga de iniciación, es decir, empiezan con marihuana y terminan en heroína. Eso es absolutamente falso. Lo que sí es cierto y hay evidencia empírica que lo demuestra, es que es la interacción con el mercado negro lo que produce la adicción: van por marihuana y le ofrecen cocaína, le ofrecen metanfetamina y en consecuencia, va escalando la adicción por una sola razón: el que la vende quiere un consumidor recurrente y en consecuencia, quiere atraparlo a ciertas sustancias que generan mayor adicción.
Cinco, nadie, no conozco a nadie de los que apoyemos un cambio regulatorio, que digan que las drogas no hacen daño. Por supuesto que ese es el punto de partida: las drogas hacen daño. Lo que tenemos que encontrar es una fórmula regulatoria para disminuir los daños; los daños al consumidor, pero también los daños, los costos sociales que genera el propio hecho de consumo.
En consecuencia, los primeros interesados en encontrar una óptima regulación deberían ser los no consumidores, ¿por qué?
Porque somos los que pagamos los costos de los consumidores y específicamente los efectos del mercado negro.
Sexto punto, el dilema entre liberalizar todo, totalmente permitido o totalmente prohibido, como si fueran las únicas dos opciones. Ese dilema es absolutamente falso. La pregunta central es, ¿qué tipo de regulación disminuye los efectos y los costos?
Porque, en efecto, hay distintos tipos de regulaciones, distintos tipos que se diferencian fundamentalmente por tres elementos:
El primero, por los grados de intervención en la libertad y autonomía de las personas; ¿cuánto interviene el Estado en las decisiones de vida, las decisiones de consumo o cualquier tipo de conducta?
Segundo, qué externalidades o efectos genera la regulación; y qué instrumento utilizas, es el tercero.
Hay distintos tipos de regulación: por ejemplo, en la Ciudad de México hay una regla que impide o que establece que no pueden estar los saleros en las mesas. Ese es un tipo de regulación que atiende, ¿a qué tipo de instrumento?
A activar las motivaciones internas. Es decir, a generar una suerte de gravamen implícito a solicitar la sal; si la tenemos encima de la mesa agarramos la sal y se la echamos a la comida, con los efectos que tiene en la salud; la regulación suave de poner la sal en otro lado, implica una fórmula de regulación que trata de activar motivaciones internas.
La rata esa que aparece en las cajetillas de cigarros, es una forma de regulación que trata de activar motivaciones internas.
Poca intervención en la libertad personal o autonomía personal, un instrumento que trata de generar una suerte de racionalización del consumidor, de lo que le va a pasar si toma sal o fuma.
Otro tipo de intervención, otro tipo de regulación, por ejemplo, las restricciones a la oferta: no se vende a menores, horarios específicos para venta, no después de las 10 de la noche, etcétera.
Regulaciones que tienden hacia la demanda, por ejemplo los fumadores: espacios prohibidos, no se puede fumar en el restaurante, tienes que salirte a la terraza.
Por supuesto un instrumento eficaz de regulación para disuadir conductas o bien para incentivarlas, es la política fiscal. En efecto, a través de los impuestos o a través de los mecanismos redistributivos de la riqueza que se extrae a partir de los impuestos, se puede motivar o disuadir una determinada conducta.
Hay algunos hechos de consumo que no son sensibles a las variaciones de precio, precisamente por la inelasticidad de la demanda.
Y por supuesto, el último y el más extremo es el derecho penal. La gran pregunta es, ¿por qué si tenemos tantos modelos alternativos de regulación, utilizamos el más extremo? Que es la máxima invasión a la libertad de autonomía personal, la máxima utilización de la capacidad del Estado –policías, ministerios públicos, jueces y prisiones– y por supuesto, lo que no te permite modalizar los efectos que genera tanto la conducta del consumidor como la intervención del Estado.
De lo que se trata en una regulación eficiente, es encontrar un equilibrio entre la libertad personal, la autonomía personal y por supuesto los objetivos sociales de disminución de daños o disminución de costos.
Séptimo, no todas las drogas tienen el mismo impacto o afectación en la salud; luego entonces, no deben ser tratadas de la misma manera. Y ahora les quiero enseñar una gráfica que puede poner esto en perspectiva.
Ocho, la cannabis es una planta, tiene muchos elementos químicos, 400 elementos químicos y 60 cannabinoides. El cannabinoide que genera un efecto psicotrópico se llama THC, es uno dentro de muchos cannabinoides. Y los cannabinoides actúan de manera diferente en el organismo.
Por cierto, un dato bien relevante: habíamos regulado en términos de prohibición el uso de los cannabinoides, antes de que se descubriera científicamente los receptores en el organismo; porque los receptores en el organismo, los dos receptores –CB1 y el CB2– se descubren en los años 90 y 93, cuando llevábamos un buen tramo de prohibición absoluta al consumo de las drogas, por supuesto también a su comercialización.
Esto de la planta es bien importante y de sus efectos relativos. Cuando discutimos o estábamos discutiendo el cambio regulatorio a partir de la iniciativa presentada por su servidor y por el Presidente de la República, había quienes pensaban que a la niña Grace la ponían a fumar; es decir, que para atender los ataques epilépticos de la niña Grace, en algún momento los irresponsables de sus padres le prendían un cigarrillo.
Fue muy difícil explicarles que una dosis de cannabinoides se puede suministrar a partir de un aceite y que tiene una bajísima concentración, por lo menos el medicamento que toma Grace, una bajísima concentración de THC; es decir, sus efectos psicotrópicos son absolutamente limitados.
Y que otros cannabinoides pueden generar otro tipo de efectos en el organismo: terapias al dolor, en fin, lo que ya conocen y que creo que va a explicar de mejor manera el doctor de la Fuente.
Pero también pasa otra cosa: en la dictaminación, estuvimos a punto de subir un dictamen a partir de la iniciativa del Presidente, pero en el dictamen en algún momento durante la noche, cuando aparecen los duendes parlamentarios, en lugar de regular la cannabis como debía de regularse, apareció dentro de las tablas de sustancias prohibidas y obviamente sujetadas a regulación sanitaria, el cáñamo, es decir, la planta; y con el cáñamo se hacen textiles, se hacen cuerdas, se hacen distintas cuerdas, incluso hay unas semillas que se utilizan como suplementos alimenticios y demás.
La confusión entre la planta y la sustancia que genera el efecto psicotrópico, es una de las grandes distorsiones de la discusión en nuestro país.
¿Por qué es importante esta distinción?
Porque sí es posible, a través de una regulación que atienda la calidad, disminuir el efecto psicotrópico, por lo menos controlarlo, modalizarlo y también extraer otro tipo de efectos agónicos o antagónicos que tiene ese específico cannabinoide.
Nueve, regular nos permite racionalizar recursos. Es decir, cambiar los instrumentos del Estado para abordar los problemas de drogas puede permitir generarnos espacios en términos de recursos para atender otras sociales y para atenderlas de mejor manera. Es una apuesta por la racionalización y redistribución de los recursos para otros objetivos sociales.
Y la décima: La transición regulatoria ya está en marcha, no tiene reversa. O nos ponemos las pilas o nos va a alcanzar la realidad.
Y eso puede pasar en noviembre de este año cuando California y Arizona puedan mudarse a la legalización. ¿Por qué? Porque es nuestra frontera, y es muy probable que se genere una suerte de muro comercial invisible.
La mercancía mexicana no tendrá ningún incentivo de ser exportada a Estados Unidos porque del otro lado de la frontera habrá buena marihuana con buena calidad y legal. ¿Qué incentivo tendrán las contrapartes en Estados Unidos a importar marihuana mexicana?
¿Qué puede suceder? Escaladas de violencia, porque todo el producto disponible, todo el exceso que ya no se va a poder colocar en el otro mercado se va a quedar en México.
¿Y qué le va a pasar al precio cuando haya exceso de oferta? Baja. Y si baja el precio, más consumidores; y si baja el precio, menor utilidad de las bandas criminales; y si baja la utilidad de las bandas criminales diversifican su negocio, compensan la falla o la falta de utilidades y se van al secuestro, robo o extorsión.
Un muro comercial invisible puede provocar una nueva escalada de violencia en la frontera norte de nuestro país.
Dichas estas diez posiciones, aclaraciones, quiero presentarles en términos muy breves la propuesta concreta.
Me salto algunos de los antecedentes o diagnósticos. El problema que tenemos en el país es de violencia, sin lugar a dudas, una escalada de violencia que tiene que ver fundamentalmente con el mercado negro de las drogas.
De 2007 para acá hay una elevación muy importante de los homicidios a nivel nacional. La propia gráfica es reveladora y emblemática. La tasa de homicidios por 100 mil habitantes confirma lo anterior.
Hay un conjunto de aceleradores internos y externos que han provocado esta escalada de violencia, desde el precio de cocaína, el cierre de la ruta de El Caribe, el blindaje de la frontera post septiembre 11 de 2001, mayor oferta a dar más asalto después de que se eliminó la restricción para la venta en Estados Unidos, el aumento de repatriación de exconvictos, la caída del precio en la cocaína en Estados Unidos a partir del 2011 de un 40 por ciento. Es decir, muchos oferentes de violencia buscando extraer rentas.
Y, por otro lado, hubo una serie de aceleradores internos o hay una serie de aceleradores internos que explican esta escalada de violencia:
Militarización de las cárceles durante los años 90; la diversificación del crimen organizado; mayor despliegue de fuerzas coactivas, sobre todo a partir de las operaciones “México seguro” y “Operativo Michoacán”; más agencias involucradas en el combate al crimen organizado. A partir de 2007, una estrategia de desmembramiento de los cárteles; cierre de rutas marinas y aéreas, es decir, mayor tensión violenta.
¿Qué le está pasando al mercado negro? Es más violento. El mercado negro de las drogas tiende a escalar la violencia por estos factores más los propios inherentes a la propia existencia del mercado negro.
¿Cuáles son las consecuencias del enfoque punitivo en nuestra realidad?
Miren ustedes, esta es la realidad en las cárceles. En 2012, el 62 por ciento de las personas sentenciadas en centros penitenciarios federales cumplían una condena por delitos contra la salud; 62 por ciento por delitos contra la salud.
De ese 62 por ciento, el 60 por ciento reportaron que habían sido sentenciados por un delito relacionado con la cannabis. Es decir, cuatro de cada diez internos en centros federales está ahí por marihuana.
En consecuencia, si cambiamos la ecuación de la marihuana, no solamente despresurizamos las cárceles sino también nos ahorramos bastante dinero.
Y la política prohibicionista no ha generado ningún efecto absoluto en el consumo. Vean cómo sigue creciendo el consumo.
No ha servido para nada seguir metiendo a consumidores y oferentes a la cárcel. No solamente hay más consumidores de otras drogas sino también hay más consumidores de marihuana.
Y no tiene nada que ver con las políticas de adicciones, porque hemos aumentado notablemente el gasto en prevención de adicciones y simplemente el mayor gasto en prevención de adicciones no ha disminuido propiamente la adicción.
Pero aquí es donde viene lo dramático.
Nos cuesta cada reo, cada peso federal nos cuesta aproximadamente 6 mil 400 pesos mensuales. Un estudiante universitario nos cuesta 4 mil 900 pesos mensuales.
Es decir, por cada persona que tenemos injustamente en la prisión, dejamos a un estudiante sin la posibilidad de ir a la escuela.
El 41 por ciento de ese dinero, se destina a mantener en la cárcel a personas que han cometido delitos por debajo de 500 pesos, incluidos los delitos contra la salud.
El 80 por ciento de las mujeres que están encarceladas están relacionadas con delitos contra la salud, específicamente transporte y baja cuantía.
Nueve de cada diez de esas mujeres son madres solteras, el único soporte de su familia, y no portaban armas al momento de ser detenidas y no tienen antecedentes penales. Es decir, una ruptura total del tejido social.
Cada mujer que está ahí en la cárcel por delitos asociados contra la salud, específicamente contra la marihuana, implica una familia destruida.
¿Qué queremos en la nueva regulación? ¿De qué se trata?
Justamente de lo que se trata es de disminuir los costos del consumo, en el entendido de que el consumo es un hecho, me parece inevitable.
¿Qué costos? Violencia, encarcelamiento de consumidores, violaciones de derechos humanos, debilidad institucional por la corrupción que genera el mercado negro, y por supuesto gasto irracional que pudiera dedicarse a otras cosas.
Vean la siguiente gráfica, que me interesa mucho compartirlas con ustedes.
La barra de la izquierda representa los niveles de riesgo del consumo de una droga. Es decir, a mayor nivel en la escala, mayor riesgo o daño al consumo; entre menor nivel en la escala, menor daño.
Más o menos donde termina la coloratura roja está el alcohol. Donde está la flecha azul está la cannabis.
En el otro extremo, donde están los círculos, está el tipo de control regulatorio sobre esas sustancias. Es decir, el nivel de intensidad de la regulación.
Entre más arriba estemos, donde está el círculo mayor en rojo, mayor coacción aplicada por el Estado. Entre más abajo estemos, menor coacción.
La cannabis, donde está la flecha azul, está en un nivel bajo de riesgo a la salud pero está en un nivel alto de control. Es decir, la estamos enfrentando con altas dosis de coacción estatal.
Por el otro lado, el alcohol representa un alto nivel en el riesgo a la salud y la estamos enfrentando a través de mecanismos bajos de control o de coacción.
¿Cuáles son las sustancias con menos nivel de control? Tabaco, solventes, anabólicos, esteroides, alcohol.
Solventes, ¿eh? ¡Ojo! Los que los niños compran a bajo precio y con lo que se están muriendo en algunas comunidades pobres del país.
¿Qué tenemos que hacer? Justamente generar un reflejo equilibrado entre el nivel de riesgo y el tipo de coacción o el grado de coacción o el nivel de intervención que aplica el Estado.
No debieran estar estas flechas cruzadas, sino simplemente direccionadas en función del nivel de daño a la salud.
La prohibición además tiene efectos para los propios consumidores. Es riesgo puro y duro.
El consumidor que tiene que ir a una estación de metro a las 12 de la noche a obtener consumos se expone a un riesgo: al riesgo de la interacción con el narcomenudista. Pero cuando sale de esa interacción corre otro riesgo: que lo detenga la policía. Y de ahí la extorsión y de ahí las injusticias, y terminan, si tienen una mala defensa y no tienen un buen abogado y no tienen la posibilidad de defenderse, terminan una larga temporada en prisión.
Una larga temporada en prisión significa una vida destruida que tiene dificultades para repararse, pero también implica otra interacción con circuitos criminales que provocan que la persona que sale no tenga otro horizonte de vida más que regresarse a esos círculos criminales.
Por supuesto, en las cárceles, hay que decirlo con toda claridad, no hay terapias a la adicción. Al contrario, muchas veces se recrudecen las adicciones en prisión. Es decir, no es ninguna buena idea mandar a los consumidores a la cárcel porque lo único que estamos provocando es que salgan todavía con mayor daño que con el que entraron.
¿Qué sabemos recientemente?
Uno: Por ejemplo, en los países bajos donde ya es legal, se presenta una tasa mucho menor en el uso de drogas duras que en otros países con políticas prohibicionistas más intensas. Es decir, es falso que, por lo menos con algún principio de evidencia, es falso que sea una droga de iniciación.
Esta cifra es escalofriante. Gastamos 9 mil millones de dólares al año en la lucha contra las drogas; 9 mil millones de dólares para perseguir consumidores y perseguir oferentes a los consumidores.
Por supuesto que esto no contabiliza los costos implícitos al mercado negro.
Hay ya una fuerte presión para que se desregule o que haya un cambio regulatorio, no solamente por las sentencias de la Corte, las sentencias de tribunales, sino también por el cambio regulatorio.
Lo peor que nos puede pasar es que las drogas se regulen como los casinos, es decir, a través de amparos o a través de resoluciones judiciales o a través de una suerte de informalidad. Si llegamos a ese escenario estamos en el peor de los mundos, porque el mercado negro se mantiene pero ya tienes adicionalmente una cobertura institucional precaria y deficiente que no te permite compensar los costos que genera el consumo.
No me detengo en los argumentos que ustedes conocen bien sobre la libertad de las personas para consumir, para decidir su plan de vida, y sobre todo que una sociedad se tiene que ocupar y preocupar por motivar a un ciudadano a que ejerza correctamente sus libertades, no a sustituir su decisión en torno al ejercicio de esas libertades.
¿Qué proponemos en la iniciativa? Básicamente tres ejes fundamentales de regulación:
Despenalizar el consumo personal.
Permitir el cultivo doméstico, seis plantas en casa.
Proveer un registro voluntario para recolectar información. Es importante tener información para saber cómo se comporta el mercado.
Prohibir el consumo en espacios públicos.
El segundo eje:
Cooperativas de producción de cannabis a través de asociaciones civiles sin fines de lucro.
Autoaprovisionamiento, es decir, que los propios clubes generen la oferta a sus propios socios.
Un fuerte control en torno al funcionamiento de esos clubes precisamente para que no se generen escalas de adicción y mucho menos que el mercado negro se nos desplace al nuevo mercado.
Consumo dentro de cooperativas. Es decir, que vayas al club, puedas obtener tu dosis y ahí puedas generar tu conducta de consumo.
Y la creación de un mercado no competitivo. Es lo que hemos aprendido con respecto a alcohol y tabaco; es decir, cuando hay competencia lo que se produce es déficit de información para los consumidores y más incentivos para generar adictos.
¿Por qué? Porque, en efecto, quien quiere ganarse el mercado esconde la información sobre el daño que causa ese producto, por un lado; y por el otro, hace un esfuerzo muy intenso de difusión y de promoción para que haya más consumidores.
Un elemento muy importante que también lo hemos aprendido del tabaco, específicamente del tabaco, es que el elemento fiscal o la pieza fiscal es muy importante. ¿Por qué? Porque la pieza fiscal sí puede ser un instrumento disuasivo del consumo, por lo menos racionalizador del consumo.
Por último, ¿cómo pretendemos cumplir estos objetivos generales de la nueva regulación?
Básicamente a través de dos instituciones. Mejor dicho, un regulador y un instrumento de mercado.
Me ocupo primero del regulador: el Instituto Mexicano de la Cannabis.
¿Qué hace el Instituto Mexicano de la Cannabis? Regula el tamaño del mercado, regula el precio. Está observando todo el tiempo cómo se comporta la oferta y cómo se comporta la demanda precisamente para mantener un equilibrio y que no se nos detone ni la demanda ni tampoco la oferta.
Y a través de una empresa paraestatal que se encarga, como instrumento de mercado, en ir equilibrando precio y cantidad.
Lo que he presentado son breves líneas sobre la iniciativa. Por supuesto que tiene otros elementos, pero de lo que se trata fundamentalmente es de abrir un nuevo tipo de conversación sobre la política pública en torno a las drogas.
Ha fracasado. Estamos pagando las consecuencias y es momento de corregirla y, por supuesto, como ustedes lo van a escuchar a continuación, hay muchas opciones para ello.
Por su atención, muchísimas gracias.
